城市居民最低生活保障制度的资金运行

中国社科院社会政策研究中心 唐钧

2002年12月16日

“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用,也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。” 发表在《国际社会科学杂志》上的由弗雷德里克和亚历杭德罗合著的《国家的新角色》一文中提出的这个论断,正是中国城市居民最低生活保障制度发展历程的绝妙写照。

在当代中国,“关注民生,稳定社会”的目标确立之后,几经周折,城市居民最低生活保障制度也随之取得了与其已经发挥的作用和进一步的潜力相称的地位。与目标在于预防社会、经济风险的社会保险制度不同,为克服现实存在的贫困问题而设立的社会救助或最低生活保障制度所需的资金需要全部由国家财政提供。因此,政府对这项制度的资金筹措、使用和监管,被看成是这项制度能否成功,亦即其“政治意志”能否实现的关键所在。

一.城市居民最低生活保障资金的规模

自上个世纪90年代中期迄今,随着中国党和政府缓解城市贫困问题的“政治意志”不断强化,城市居民最低生活保障制度获得的资金支持也呈现出跳跃性的增长态势。在最低生活保障制度建立之前的1992年,中国城镇社会救济制度所支出的资金只有1.2亿元,占当年国内生产总值(26638亿元)的0.05‰,占财政支出的(3742亿元)的0.32‰。而到10年之后的2001年,城市居民最低生活保障制度所支出的资金已经达到53亿元,比10年以前增长了43倍;占当年国内生产总值(95933亿元)的0.55‰,约为1992年的10倍;占财政支出的(18903亿元)的2.80‰,约为1992年的9倍。而到2002年,最低生活保障制度财政预算达到104亿元,比1992年增长了100倍。如果2002年的国内生产总值接近10万亿元,最低生活保障资金所占的比重也将达到创纪录的1‰,约为1992年的20倍;如果财政支出接近2万亿元,最低生活保障资金比重则为5‰,约为1992年的16倍。

从最低生活保障制度本身的发展来看,在1993年到1995年,因为最低生活保障制度只是很少一部分城市地方政府的政策行为,所以资金支出的总量较少,其中最为慷慨的上海市政府在制度建立之初的1993年仅仅支出了1000万元(半年)。因此,在国家正式的统计指标体系中,这个数字基本上被忽略不计。到1996年,这项制度在全国初成气候,资金规模也到了3亿元左右。此后,如表1中显示的那样,从1996年到1998年,最低生活保障资金增长了3倍,增长到12亿元。而从1998年开始,最低生活保障资金的规模出现了连续翻番的趋势:1998年到1999年翻了一番,跨越新世纪的两年又翻了一番,2001年到2002年再翻一番,已经超过100亿元。拿2002年与1996年相比,最低生活保障资金已经增长了33倍。

还必须强调的是,1997 2000年是通货紧缩的6年,以1996年的价格为100,商品零售价格2001年比1996年下降了0.7,居民消费价格下降了0.6。因此,即使考虑价格因素,上述城市居民最低生活保障资金的增长也基本上没有水份。

11996 2002年城市居民最低生活保障资金规模增长情况

 

保障人数

(万人)

最低生活保障资金

(亿元)

国内生产总值

(亿元)

低保资金所占比重

(‰)

财政支出

(亿元)

低保资金所占比重

(‰)

1996

85

3

67885

0.04

7938

0.38

1997

88

3

74463

0.04

9234

0.32

1998

184

12

78345

0.15

10798

1.11

1999

281

20

82068

0.24

13188

1.52

2000

382

30

89403

0.34

15887

1.89

2001

1132

53

95933

0.55

18903

2.80

2002

1930

104

       

资料来源:国家统计局,《中国统计摘要》(2002年),中国统计出版社2002年版。其余没有特别注明的关于低保的统计数字由民政部就救灾救济司提供,下同。

21996 2001年的商品零售价格和居民消费价格的上涨幅度

 

商品零售

价格指数

增张幅度

(比上年)

居民消费

价格指数

增张幅度

(比上年)

1996

100.0

 

100.0

 

1997

102.8

2.8

100.8

0.8

1998

97.4

-2.6

99.2

-0.8

1999

97.0

-3.0

98.6

-1.4

2000

98.5

-1.5

100.4

0.4

2001

100.7

0.7

98.0

-2.0

2001年比1996

 

-0.7

 

-0.6

资料来源:国家统计局,《中国统计摘要》(1998 2001年),中国统计出版社19982001年版。

但是,欣喜之余,也应该看到差距。发达国家在上个世纪90年代中期的统计数字表明,他们用于社会救助制度的资金都要占到国内生产总值的1 2%,是中国的10倍。虽然其中有很多不可比的因素,但是,面临严重的失业、下岗问题加上社会保险制度的不完善,中国政府对最低生活保障制度的财政投入继续保持逐年增加的趋势是不可避免的。

二.最低生活保障资金筹措方式的历史与现状

严格说来,在城市居民最低生活保障制度10年的发展历程中,所有的曲曲折折的背后都离不开资金问题。10 年前,当这项制度以半年1000万的身价亮相上海滩时,上海市政府的慷慨使当时全年总共才有1.2亿城镇救济费的民政部门中的消息灵通人士为之咋舌。为此,上海市政府不得不作出一个内部决定,为了“不给左邻右舍添麻烦”,对此项制度的实施情况不经批准不得外传。10年之后,再来回顾最低生活保障制度发展过程中的种种经历,可能是饶有兴味的

㈠.制度初创时期的“上海模式”与“武汉模式”

在今天以非常理性的眼光看,制度初创时期为了解决资金问题,创立这项制度的地方政府都采取了一些不符合国际惯例的政策措施,但这可能是一种以守为攻或者以退为进的发展策略。

1.上海模式

对于最低生活保障制度,上海市具有“中国首创”的美称。但是,当时上海市采用的却是后来被称为“谁家的孩子谁抱走”的异乎寻常的供给模式。这就是说:有单位的市民及其家庭由单位提供最低生活保障,没有单位的市民及其家庭才由政府(民政部门)提供。这显然是对当时在城市社会生活中还占有重要地位的传统“单位制度”的一种妥协。当然,这种做法本身隐含着一个悖论:城市贫困家庭之所以陷入贫困大多是因为单位(企业)的不景气,现在又要本来就不景气的单位(企业)来负责他们的最低生活保障,这就形成了一个互为因果而恶性循环的怪圈 如果单位有能力负担,这些家庭又怎么会陷入贫困呢?在财力充裕的上海,这个问题还是得到了解决,政府通过工会和各个系统(产业部门)给了由财政最后托底的“定心丸”。

1995年最低生活保障制度成为民政部推广的典型经验以后,“上海模式”得到了相当一部分城市的青睐。据1997年民政部救灾救济司的统计,在当时165个已经建立了这项制度的城市中,有47%采用了“谁家的孩子谁抱走”的资金分担模式。但是,与上海市相比,大多数采用这类模式的城市,对于单位负责的那一块并没有“财政托底”的保证。由于这个原因,在上述悖论的作用下,“由单位负责”成为政府转嫁财政负担的一句托词,这一类的贫困家庭基本上被排除在最低生活保障的范围之外。

但是,“上海模式”在最低生活保障制度建立过程中的作用仍然不可抹杀。因为没有对“单位制度”的妥协,没有转嫁政府负担的藉口,在当时看来非常吓人的财政支出(尤其是与以往的传统救济制度相比)会使这项制度胎死腹中。现在虽然只得到一个先天不足的“孩子”,但是后天调养还可以弥补。近年来发生的事情足以说明这一点。

2.武汉模式

针对“谁家的孩子谁抱走”的分担模式的明显缺陷 政府在自己该做的事情上对单位不该做的事情的让步 首先是大连市反其道而行之,采用了全部资金由政府承担的新的筹资模式。1996年,武汉市建立这项制度时,喊出了“面向全民”的口号,为民政部所赞赏并加以推广,所以最终这种筹资模式以“武汉模式”而闻名全国。

无论是大连还是武汉,当这项制度还纯粹是地方政府的政策行为时,地方财政能力其实也并不足以独撑“面向全民”的大局,因此,被后人称为“虚拟收入”(或“应得收入”、“模拟收入”,等等)的土政策应运而生。这种做法的后果是:家中有18 59岁劳动年龄阶段的家庭成员的贫困家庭仍然基本上被排除在最低生活保障的范围之外。

但是,与“上海模式”一样,“武汉模式”在制度创立的过程中同样起到了绕开障碍、促进发展的作用。它使财政支出的规模大大缩水因而容易被地方政府接受得多。据调查,武汉市在制度初创的第一年做了1000万元的财政预算,但是因为采用了“虚拟收入”来计算家庭收入,结果只花出去200多万元。这个经验通过正式或非正式的渠道广为流传,对在全国全面普及最低生活保障制度实际上起到了“镇静剂”的作用。

随着时间的推移和改革的深化,企业,尤其是经济效益不尽人意的企业,在贫困救助中所能发挥的作用越来越有限,“上海模式”不再被看好,所以,在《1997年通知》中就明确指出:“目前最低生活保障资金采取由财政和保障对象所在单位分担办法的城市,要逐步过渡到主要由财政负担的方式上来。” 此后,中央层面的政策法规文件,包括《1997年通知》和《条例》,都采用了类似“武汉模式”的提法,面向“持有非农业户口的城市居民”。

但是,遗憾的是,这个提法与“虚拟收入”的相伴相随几乎是与生俱来的,所以,当1999年全国所有的668个城市和1638个县镇全部建立了这项制度之时,得到这项制度庇护的只有区区281万人。这个数字是个什么样的概念呢?其一,它比1992年城镇社会困难户人数240万人(市45万人、镇195万人)只多出41万人;其二,它是当时国内专家对城市贫困人口较为保守的估计数1500 1800万人的1516。这说明,“相应的政治意志”没有到位时,作为一项与时俱进的制度创新的最低生活保障制度所能发挥的作用仍然极其有限。

.各级财政分担模式的形成

当最低生活保障制度要为穷人的基本人权从国家财政中分一杯羹时,这杯羹谁来买“买单”,从中央到地方各级政府都要讨一个说法。于是,各级财政的合理分担问题又成为关于最低生活保障制度要讨论的热点话题。

无论是“上海模式”还是“武汉模式”,都将市、区两级财政分担的比例规定为55。在《1997年通知》出台之前,在最先建立这项制度的13城市中,“五五开”是个最常见的分担比例。当然也有不同的做法,譬如当时大连市规定市、区分担的比例是73,而青岛市则倒过来成为37

在《1997年通知》出台之后,最低生活保障制度的推行范围扩大到了县一级。在大多数地方,县级最低生活保障资金是需要县财政自行负担的。好在对贫困地区和下岗、失业问题比较集中的老工业基地,省级财政开始介入。譬如1996年江苏省从财政收入中拿出1000 2000万元支持各地、市和区、县建立这项制度,分配方案按各地的财政能力决定,这笔资金大多用于仍处于发展中的苏北地区。 在贫困地区,由于财政分担涉及各方面的利益,所采用的方法也极为复杂,据中国社会科学院社会政策研究中心1999年的调查,兰州市最低生活保障资金按单位所属的“级别”来源于各级地方财政:中央直属单位 省财政分担15%、市财政分担15%、区财政分担70%;省属单位 省财政分担70%、市财政分担10%、区财政分担20%;市属单位 省财政分担10%、市财政分担80%、区财政分担10%;区属单位和“三无对象” 省财政分担10%、市财政分担15%、区财政分担75%

然而,这样的分担方式显然与实际情况还是有较大的矛盾:其一,越是贫困的地方,财政能力越弱,而需要保障的人数却越多。如果没有自上而下的转移支付进行平衡和调控,最低生活保障的目标就实现不了。其二,从1993年实行分税制改革以来,中国的税收制度体现出来的利益格局是向上倾斜的,财政能力也呈“倒金字塔”形。一般来说,处于最基层的区、县财政能力都比较薄弱。因此,除了个别富裕的地方,上述分担比例实际上对区、县财政可能都是个难以承受的沉重负担。

.中央财政拨款与地方配套资金

在《1997年通知》、《条例》中,都规定了最低生活保障资金由地方财政负担,这样的规定显然是出于要与现行财政体制中的相关规定保持一致的考虑:在1980年,中国的财政体制实行了“划分收支、分级包干”的体制,“按照包干办法的规定,国家用于抚恤和社会福利救济的费用属于地方财政包干范围”。 1993年,在进一步实行分税制财政管理体制时,“社会救济费被明确列入地方财政的支出范围”。

然而,在建立最低生活保障制度之前,实际负担城镇社会救济费的“地方财政”基本上是区、县财政,当时的救济标准很低,救济的人数很少,区、县财政负担问题不大。建立最低生活保障制度以后,救助标准提高、救助范围扩大,基层的负担呈几何级数增长。1998年中国社会科学院社会政策研究中心在上海调查时,一位区民政局长反映,区里的低保对象已经从建立制度前的2000多人增加到20000多人,而救助标准从100元左右提高到了200多元,均为建立前的10倍。虽然经费市里负担一半,但是由于标准提高、范围扩大,实际上区里的负担增加了几十倍都不止。

可以说,区、县财政实际负担能力弱对最低生活保障制度的实施影响是最直接的。分析这项制度的行政程序可以看到,对保障对象的审批权是由区、县民政局直接掌握的,在区、县财政“难为无米之炊”之时,民政局长们常常被夹在“正确实行中央文件精神”和“区财政的实际困难”之间左右为难。但是,因为“正确实行中央文件精神”是通常所说的“软任务”,毕竟是有弹性、有伸缩余地的,因此在某种意义上它是可以“糊弄”过去的;而“区财政的实际困难”是“硬指标”,只有刚性,没有回旋余地,没有人可以糊弄,要糊弄只能糊弄自己。所以最终的结果总是地方的“土政策”占上风。“虚拟收入”的做法不能彻底纠正,问题就在这里。前文所说的武汉市最低生活保障制度初创时“有钱花不出去”的轶事恐怕也与区财政分担的50%的资金不能如数到位有关。区、县财政负担过重反映出来的最低生活保障资金问题,实际上已经成为实施最低生活保障制度的“瓶颈”,它严重地阻碍着这项制度的进一步发展。

总而言之,对于最低生活保障制度来说,将其资金的来源限制在“地方财政”,这样的“政治意志”显然力度不够,其结果也就是使最低生活保障进展缓慢,没有能够发挥出其应有的功能。因此,从上个世纪90年代中期开始,最低生活保障制度对中央财政投入的呼唤成为社会关注的焦点。

中央财政的投入始于1999年国庆50周年的前后,各地的最低生活保障标准普遍提高了30%。增加的开支80%以上出自中央财政,除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外,其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴,19997 12月就达4亿元。

2000年出台的《国务院关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》(以下简称《2000年通知》)中,国务院第一次明确提出:“对财政确有困难的地区,中央财政酌情给予支持”。

最低生活保障制度的“资金瓶颈”真正被突破是在2001年下半年。8月,朱镕基总理在贵州考察期间指出:城市居民最低生活保障工作,对维护社会稳定,保障国有企业改革,具有重要意义。对这项工作还是要加强,要切实落实资金,中央和各级地方财政,都要逐年增加用于低保的资金。对财政困难地区,中央财政要给予必要的补助。

随后,各级政府下了决心要突破最低生活保障制度的“资金瓶颈”,在年初做出的8亿元预算的基础上,下半年又新增预算15亿元,共计23亿元。省级财政也在年初9亿元预算的基础上,下半年又新增预算3亿多元,共计12亿元。 加上地市和区县两级筹集的资金,2001年全年的最低生活保障支出达到了规模空前的42亿元。 2001年底,全国共有1171万城镇居民得到了最低生活保障,比2000年增长了近200%。城市居民最低生活保障制度“应保尽保”的扩面工作取得了第一阶段的胜利。

200112月举行的中央经济工作会议上,朱镕基总理再次指出:要采取更加有力的措施,落实城市居民最低生活保障制度。各级地方财政在明年预算中必须优先安排所需的资金,并纳入财政专户管理,保证资金专款专用。要把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围,切实做到应保尽保。对财政确实困难的地区,中央财政和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。

20021月,朱镕基总理又作批示:请有关部门认真落实中央经济工作会议精神,切实加强“低保”工作。各级财政都要逐年增大这方面的预算投入,扩大“低保”面,确保“低保”水平(发放最低生活费补贴时不要扣除“虚拟收入”)。

2002年继续推进“应保尽保”的过程中,中央财政所安排的预算达到了46亿元,各省、自治区、直辖市也较多地增加了预算,地方各级财政共安排预算59亿元,比2001年差不多又增加一倍。其中,省级财政安排预算20亿元,地(市)级19亿元,县(市)级20亿元。

中国“相应的政治意志”终于向维护穷人的基本人权的方向倾斜,在“资金瓶颈”被突破以后,城市居民最低生活保障制度的能量也终于得以释放,“关注民生、确保稳定”的目标得到了切实的保证。

三.现行模式存在的问题

虽然自2001年下半年以来,由于各级财政都在加大投入,最低生活保障制度的“资金瓶颈”可以说已经被突破。但是,由于种种主观的和客观的原因,在实际工作中资金运行方面仍然存在许多问题与困难,需要一一加以研究和解决:

㈠.所需资金仍有缺口

朱镕基总理在20026月对最低生活保障工作再次作出批示:目前低保资金不足,未能做到应保尽保,中央和地方应共同下决心确保低保资金需要。

2002年上半年,最低生活保障对象已经增加到1930多万。据测算,2002年共需资金141亿元,目前中央财政预算和地方财政预算共105亿元,因此仍有36亿元的缺口。从全国情况来看,除北京、上海、广东、江苏、浙江、福建、山东等省(市)外,其他省(市、区)都存在一定的资金缺口,其中缺口在1亿以上且靠地方财政难以自行解决的有10个省(市、区),缺口最大的在3亿元以上。

㈡.资金筹集存在“灰箱”

目前最低生活保障资金的筹集,基本上是中央财政和地方财政一半对一半。其中中央财政负担的部分在进入预算的大盘子后,应该是完全有保证的。但是,地方各级财政负担的部分到兑现时仍有可能发生问题。因为资金的运行过程并不如一般想象的那样,可以毫无阻隔地按着中央 省 市 区 基层的顺序,同时在每一级都再加上本级财政应该负担的份额,最后按法定标准发放到低保对象手中。实际情况是,年初,各级地方财政都会按上面“配套”的要求作出预算,因为不这样做中央的拨款就有可能下不来。但到预算资金要兑现时,就得看辖区内的经济发展、地方税的征收和财政支出具体安排的情况了。在最终将最低生活保障资金发到低保对象手中的区、县和街道、乡镇这两级,对于上面拨来的款项究竟是中央的、省里的、市里(或地区)的并不知情。所以,资金拨付的中间环节上存在着资金到位的“灰箱”问题。一般来说,问题要到下半年,甚至年底才会暴露出来。解决的办法,一是靠上面(主要是中央)增加拨款,二是让保障对象吃点亏(基层有的是办法),而后者可能是基层应急的最主要的手段。

㈢.分担比例不切实际

“灰箱”问题的要害,在很大程度上是资金分担的比例不符合实际情况。现在的分担比例是“上面”在办公室里做出来的,与“下面”的实际财政能力并不相符。在很多情况下,并没有考虑基层的实际情况。在一些贫困地区或者失业、下岗问题严重的老工业基地,本来地(市)、区(县)两级财政吃的就是转移支付的财政补助款,要他们再挤出钱来做最低生活保障实在是有点勉为其难。但是,上面却可能完全不顾这些起码的事实,非要“配套”。如果不理会配套的上级要求,后果将是严重的,上面的拨款,主要是中央的拨款就会下不来。所以,各级地方财政无论如何是会按要求做好预算的,主要是要把上面的拨款,尤其是中央的拨款争取下来。而地方财政,尤其是基层的预算数字即使不能兑现,到时候都将会得到理解和原谅(因为本来就知道不可能兑现)。这样的做法似乎是一种“欺骗”,但从基层的实际情况看,也是无可奈何之举。在很多地方,这样做还会被视为“英雄”之举,因为他毕竟为地方上争取到了一笔实打实为穷人谋利益的资金。

㈣.资金到位的“时间差”

按现行的财政拨款办法,上面的资金,尤其是中央的资金到位的时间太晚。中央的预算要在3月的人大会议上通过,通过后还有一系列的程序要走,再一级一级地下拨,到基层,怎么也得到年中了。省级财政的资金也会存在同样的问题。所以,最低生活保障金的发放,需要基层先行垫付。虽然近来中央对最低生活保障制度的“应保尽保”下了很大的决心,在资金上也已经给了极大的支持,但是基层对上面的资金承诺能否兑现总是存有疑虑。其原因是:迄今为止,城市居民最低生活保障制度的实施年年都有变化,在资金方面的变化更大,而且似乎与其他类似制度相比,总有些说不清、道不白的“不一般”之处。所以,对最低生活保障制度能否成为一项稳定的国家制度,最低生活保障资金的上级拨款能否成为一个稳定的财政渠道,基层觉得心里不踏实(也许说变就变)。在这种情况下,他们对先行垫付资金害怕“吃亏”:一是怕上面的拨款最终到不了位,垫进去的资金泡了汤;二是怕主动垫付资金,上面的配套要求会年年加码。

不垫付的结果自然是低保对象吃亏。亚行“中国城市贫困问题研究”专家组2001年上半年在调研时发现:有的城市因为不愿意现行垫付资金,把低保对象按传统制度的模式也分成“定期救济”和“临时救济”两类:年初的低保对象只有2000多,这都是“定期救济”的对象;下半年,上面的拨款到位后,低保对象逐月增加,到年底,能增加到20000多,但增加的都是“临时救济”对象;一开春,在上面的拨款没有到位之前,“临时救济”停发,于是低保对象数字又下跌到2000多。在新的一年中,周而复始照此办理。当然,这是“应保尽保”扩面前的情况,但作为“下有对策”却很典型,希望现在已经得到纠正。另外,最为常见的做法是“打白条”,上级拨款没有到位时先欠着,来了再补上。

综上所述,作为一项“年轻”的制度,最低生活保障制度的资金运行确实存在着许多不完善之处,而且这些不完善除了制度本身的问题之外,在一定程度上与现行财政体制有很大的关系。最低生活保障制度的资金运行要有彻底的改观,恐怕需要政府有更大的动作。

四.优化财政转移支付模式的设想

城市居民最低生活保障制度的进一步完善向现行资金运作方式,甚至是现行财政体制的一些方面,提出了挑战。为使最低生活保障制度的资金渠道保持畅通,特对与这项制度相关的财政转移支付模式提出以下设想:

㈠.实事求是合理分担

应该通过调查研究,设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政,尤其是基层(区、县)财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。并通过试点,取得经验,在此个基础上,可以进一步将全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次,订立各不相同的分担或配套的比例,并在一定时期内(譬如5年或10年)较为稳定地执行。

在上述调查研究中,可能会发现一部分实际上没有财政负担能力的地、市和区、县级财政,对它们应该有个合理的“说法”。如果一点不负担,可能会担心当地的低保范围无限扩大。对此,可以选择的是两种对策:一是象征性的负担一部分(5%?),二是按低保经费总金额的一定的比例负担最低生活保障制度的工作经费。

㈡.资金到位力求透明

在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户,以取代以往的民政财务和统计体系中的“城镇社会救济费”(“临时救济费”也包括到最低生活保障费用账户中,具体见下文)。还须通过某种政策文件或法规文件,向各级地方政府和公众宣布,最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款,而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。

低保资金账户除了对低保对象发放以外,堵塞其他出口,只进不出。年初,地、市和区、县的资金先到位,即直接下拨到基层的低保专户中。省里的专项资金可分一年两次,譬如在4月末和7月末到位。但应以地、市和区、县财政已经到位为前提,须经省财政部门确认后再下拨,并须在规定时间内(譬如15 20天)拨到基层专户中。中央财政专款也分一年两次下拨,譬如在5月末和8月末到位。也应以省(市、区)、地(市)、区(县)的资金到位为前提。由财政部抽查确认后再下拨,并须在规定时间内(譬如15 20天)拨到基层专户中。

上述拨款程序,应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后,民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协作出通报,并请他们监督。同时,通过新闻媒体公诸于众,请社会加以监督。

㈢.全民监督公众参与

以群众团体(工会、妇联)和社会团体(慈善机构)、社会知名人士(如人大、政协委员)和学术界的专业人士为主,建立民间性质的最低生活保障制度财政监督委员会。政府授权委员会对资金运行进行监督,委员会定期听取民政部门和财政部门的报告,并独立进行调查,根据调查结果委员会可对政府有关部门提出改进意见。政府有关部门在规定时限内不能驳回的,就必须接受并改正。

社会监督委员会还负责对低保资金的运作进行政策评估,每年在30个省(直辖市、自治区)中随机抽取若干(譬如5 6个),作全面评估,并根据评估结果向民政部门提出改进建议。评估结果和政策建议向社会公布。

社会监督委员会下设最低生活保障制度社会监督网络,用直接向调查对象发问卷、实地调查等明查暗访的方式对低保情况进行调查。调查可邀请新闻媒体一起参加,其结果向社会公布。

.以个税为专项财源

按照国际惯例,个人所得税是调节贫富差距,实现社会公平的主要手段。在发达国家,个人所得税约占整个财政收入的30%左右,而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的2030%,从这个意义上说,是个人所得税支持了社会保障的开支。因此,西方学者提出了直接将社会救助与个人所得税挂起钩来的“负值所得税”理论,这就是说:

1.以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负线”;在社会平均收入的50--60处设立一条贫困线。2.收入在0税负线以上的公民,都应该交纳个人所得税。所得税是累进的,收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的,占其收入比例很低;但越往上,其税负占其收入的比例就呈几何级数增加。3.收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。4.收入在贫困线以下的公民则可以从政府的征收的个人所得税中自动得到补偿,使他们的总收入超过贫困线,这就是社会救助,或称“负值所得税”。

“负所得税制”是一个理想主义的制度框架,可行性和可操作性都存在问题。但它将社会救助与税收制度联系到一起,这对正在逐步进入市场经济轨道的当代中国社会是有积极意义的。从理论上说,在市场经济条件下,社会群体和个人之间,机会获得的概率大不相同。使没有获得机会的人分享获得机会的人的一部分利润是天公地道的。当然,所分的这一杯羹只能是维持最低生活水平的。

近年来,中国的个人所得税增长很快,据传中央政府有将其“收归国有”的打算。这样做的后果可能不太理想:一是地方财政失去这一重要税源之后,资金“分担”或“配套”的任务就更难完成。二是按照国际惯例,如果个税成为国税,最低生活保障和其他社会保障制度都得由中央财政直接负担,这不又成了典型的“计划”模式。三是在税金层层上交和保障资金层层下拨的过程中,资金流失的可能性会很大,机会成本也会更高。

建议将个人所得税辟为地方财政中支持最低生活保障制度乃至其他社会保障制度的专门财源。个人所得税的征收方法是否也可以考虑进行改革:一是将纳税线欲社会平均收入挂钩。在纳税线以上一定范围内税率应很低(譬如35%),再往上则按“累进”的原则加码。因为个人所得税是地方税,应当允许地方政府根据当地居民的年平均收入来决定本地的纳税线,这也符合中国社会、经济发展极不平衡的国情。二是按年收入计算个人所得税。按一年之中个人的综合所得,扣除用于赡养和扶养无收入的家庭成员的“豁免额”,其他的就是应税所得。所有公民一年报一次税,税务局每年抽查一部分,查着偷税、漏税的就狠罚。这样,也可以避免中国个人所得税按类、按月、又按次计算的复杂性。纳税的搞不懂,收税的忙不过来。

综上所述,中国的税务和财政体制有可能也应该与时俱进、深化改革而使其更适于“公共财政”的概念。本文中提出的建议可能由于过于理想化而可行性和可操作性都不足。但是,希望这一为引玉而抛砖的行动能够引发讨论并得到满意的结果。

政策评述

放眼未来,在可以比较准确预测的时间内(10年?20年?),中国劳动力过剩的“总量性失业”不会有根本的改观。因此,失业问题将会长期困扰中国的经济、社会发展。从这个意义上说,城市贫困将会成为中国的基本国情,最低生活保障制度(包括城市的和农村的)也会成为一项基本的国家制度,最低生活保障资金的支出是稳定、改革和发展必须付出的机会成本。

在本文中,首先对中国最低生活保障资金规模的历史和现状进行了描述,对其10 年的发展过程中的统计数据前后进行了比较并得出了比较积极、乐观的结论。

其次,本文又对最低生活保障制度曾经经历过的资金运作模式的功过得失和各级政府的分担比例进行了回顾、分析和比较,指出了中央财政介入和干预的必要性 只有“政治意志”到位,中央财政支持,最低生活保障制度才走出“形式秀”而成为一项有用的国家基本制度。

接着,现行资金运行模式中的不足之处被拿出来进行讨论,这包括:资金缺口问题、资金到位的“灰箱”问题、资金分担不合理的问题和财政拨款“时间差”的问题。这些问题实际上是一个首尾连接、循环往复、互为因果的“问题链”。

最后,提出了一些政策建议以图解决上述问题。这些建议是:各级财政实事求是地合理分担,低保资金纳入专户管理并力求透明,保障资金全民监督公众参与,将个人所得税辟为专项财源。这些问题如果能够得到合理的解决,受益的不仅是最低生活保障制度,还可能对其他社会保障制度的进一步发展和完善有所贡献。

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