[提示:本文的任务主要是匡正讹传,准确地描述法国社保制度总体框架的典型特征,战略地分析其运行机制和过程中的特色部分,为进一步研究法国社保制度运行中的诸多困难、改革难点、改革步伐裹足不前(至少与英国和德国相比,法国在西欧属“不改革”之列)的制度根源等做个铺垫,以期达到抛砖引玉的作用。]

法国社保制度模式分析:与英德模式的比较

中国社会科学院欧洲所副所长 郑秉文 研究员

2004年7月16日

本文目录:引子:法国社保制度模式在分类学中的地位及本文的目的。

一、法国“混合模式”的由来:多次错过效法英国与德国模式的机会。(一)、欧洲社会保障的思想渊源,(二)、俾斯麦模式的形成,(三)、贝弗里奇模式的普及,(四)、迟到的法国:介于俾斯麦模式与贝弗里奇模式之间的一个“混合体”,(五)、社会制度总体架构的独特性,

二、特殊性之一:社会保障制度架构重叠纵横交错。(一)、社会养老保障机构的2个管理模式、3个层次和4个制度,(二)、普通保险制度,(三)、农业保险制度,(四)、特殊保险制度,(五)、非工资收入与非农业职业者保险制度,(六)、其它形式的社会保障补充制度,(七)、养老保险融资模式和给付条件。

三、特殊性之二:失业保险中的“工作赋予权利”。(一)、失业保险制度:纵横交错,体现了“保险和团结的双重机制”,(二)、失业津贴的给付:计算复杂,层次太多。

四、特殊性之三:议会的“不作为”与行政的“九龙治水”。(一)、行政管理:私人的性质与政出多门,(二)、司法诉讼:程序非常复杂,(三)、议会的作用:几乎没有预算制度,

五、特殊性之四:“分摊金”的特殊性质及其“税收化”的争议。(一)、“社会福利分摊金”与税收之间的关系,(二)、“社会福利分摊金”比例与社会福利水平比较,(三)、“社会福利分摊金”对宏观经济的影响,(四)、税收在社保融资中的作用,(五)、社保基金的收支与社保缴费的税收化争议,

六、总结与比较:欧洲与法国。(一)、结论:改革的艰难与艰难的改革,(二)、比较:改革的效果与不改革的结果,(三)、答案:法国模式的改革为什么屡遭挫折与掣肘

引子:法国社保制度模式在分类学中的地位及本文的目的

在社会保障制度模式或称福利制度模式的比较研究中,无论哪个流派或哪种理论工具,从大的方面来划分的话,就目前的研究现状来看,学者们往往把欧洲大陆与英国视为不同的模式类型,而把英国和美国放在一个类型里来看待,但在欧洲大陆中,一般却常常将西欧的德国和法国视为统一类型。例如,艾斯平-安德森的名著《福利资本主义的三个世界》可以说是最典型和最有影响的研究之一,他以社会权利作为研究的出发点,以非商品化为研究工具,根据自己设定的一些系数公式予以量化之后,将社会保障的模式分为三种类型:

第一种类型是“自由主义”福利国家体制。在这种福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查式的社会救助,辅以少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划;这种源于“济贫法”传统的制度所给付的对象主要是那些收入较低、依靠国家救助的工人阶层;因此,这种体制的非商品化效应最低,社会权利的扩张受到有力地抑制,建立的社会秩序属于分层化的类型。这一模式的典型代表是美国、加拿大、澳大利亚和英国等,即主要是在盎格鲁--撒克逊国家的历史中确立的制度。

第二种类型是“保守主义”制度。该制度类型的特点是社会权利的资格以工作业绩为计算基础,即以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件,属于保险精算性质的;这类制度最初发生在德国并得到长期发展,而后扩展到整个欧洲大陆,目前包括奥地利、法国、德国和意大利等许多国家都属于这类国家。在这种制度中,总的来说,其社会权利是根据不同国家所能提供的非商品化程度和不同的保险精算程度而产生变化的,即取决于一个人的工作和参保年限、过去的表现与现在的给付之间的关联程度。从历史上看,在这些国家,中央统制的“合作主义(corporatism)”遗产根深叶茂并得以发扬光大。

第三种是“社会民主主义”制度。它缘于贝弗里奇的普遍公民权原则,资格的确认几乎与个人需求程度或工作表现无关,而主要取决于公民资格或长期居住资格。由于普救主义原则和非商品化的社会权利扩展到了新中产阶级,定额式的给付原则是其福利津贴给付一个基本原则,所以这种福利制度还被称为“人民福利”模式;与其它两种制度相比,他们寻求相当水平的甚至能够满足新中产阶级品味的平等标准的服务和给付,而不是像有些国家那样只满足于最低需求上的平等,所以,这种制度的非商品化程度最强,给付最慷慨;斯堪的纳维亚的几个国家属于这种类型。

在上述“三分法”中,德国和法国被看作是同一类型的福利制度,而英国则属于另外一种。毫无疑问,从大量的文献中看出,大多数学者对“三分法”持有积极的支持态度。虽然也有一部分学者不太完全同意上述“三分法”的观点而是将之继续细化为“四分法”即把南欧国家从第二种类型中分离出来,但是,德国和法国依然还是没有被“分开”,它们照旧被视为同一个类型的社保制度模式。

其实,深入下去之后人们就会发现,尽管德国和法国互为“近邻”并被多数学者看作属于同一种模式,但它们之间存在的不同点也是不少的,是值得人们研究的,并能够赋予人们以某种启迪;法国与英国隔海相望,但它们的社保福利制度却天壤之别,分属两种不同的制度类型。

本人既囿于学识的浅薄而无力深究和回答“为什么”法国没有完全模仿近在咫尺的两个近邻的制度模式 ,又限于资料索取的困难而无意继续无穷地细化下去而陷入“经院式”甚至“标新立异”的所谓“五分法”讨论之中;而仅仅是 也只能是 由于篇幅的限制,从社保制度比较研究的角度,通过对法国“如何”丧失一系列效法“英国模式”和“德国模式”的机会从非常暂短的历史回顾来对“什么”是法国社保制度的独特性(与英国和德国相比较)进行较为详细的描述和分析,以期使社保制度的职业研究人员对法国社保制度的轮廓和特点有一个大致的准确了解而不至于人云亦云甚至以讹传讹(中文文献中关于法国社保制度的论述不如其它国家的多,且不准确),进而通过对法国社保制度框架的全面了解和分析判断能够为我国社保制度的改革路径取向和改革过程中应该注意的问题产生某种联想和启示的作用。

一言以蔽之,本文的任务主要是匡正讹传,准确地描述法国社保制度总体框架的典型特征,战略地分析其运行机制和过程中的特色部分,为进一步研究法国社保制度运行中的诸多困难、改革难点、改革步伐裹足不前(至少与英国和德国相比,法国在西欧属“不改革”之列)的制度根源等做个铺垫,以期达到抛砖引玉的作用。

一、法国“混合模式”的由来:多次错过效法英国与德国模式的机会

(一)、欧洲社会保障的思想渊源

1601年英国伊丽莎白时代的《济贫法》(Poor law Act)是作为“国家保护人”(the State-Providence)的国家对人类进入工业革命时代门槛之时对人类社会安全需求的第一个回应;《济贫法》首次界定了在人类社会安全保障关系中市民个人与社会集体之间的相互权利,区分了“过失惩罚”与责任义务;《济贫法》的诞生意味着一个现代社会保障国家雏形的诞生。

据“济贫法”,教区内所有居民都有权申请补助,其补助的形式有二;对儿童和残病军人给予现金补助,对有劳动能力的人给予某种形式的工作(在家里或“习艺所”里)。拒绝接受帮助者将接受监狱的管理。随后,英国又颁发了几部法案:1662年的《居住法》规定,受助者必须居住在其教区之内,教区必须对其负起责任来;1672年的“吉尔伯特法案”(Gillbert’s Act)进一步界定了丧失工作能力与有工作能力的两类人,对儿童和残疾人实行拘禁,而对有工作能力的人给予津贴补助。

1834年的《济贫法修证案》开始对济贫补贴作了调整,加进了一些限制条件;习艺所从此对受助者提出一些资格要求,并将男女性别分开;并规定受助者将失去公民权,还要烙上其身份地位的印迹。英国诸多济贫法案的诞生使英国成为“国家保护人”的发祥地。

当历史的脚步迈进19世纪中叶门槛之时,资本主义生产方式与资本主义的社会压迫已使市民生活状况更加恶化,穷人和受助者已沦为城市无产阶级的行列,无产阶级的绝对贫困化已成马克思、恩格斯《英国工人阶级状况》的典型分析案例:矿山和工场的恶劣工作条件导致工伤事故数量与日俱增,社会风险与贫穷首次联姻,成为一个社会阶级——工人阶级——的大敌。整个19世纪,几乎在所有的工业城市,失业率始终居高不下,成为马克思所说的“劳动储备大军”。虽然欧洲社会保障的思想渊源被认为来自英国的济贫法制度的启蒙,但到了20世纪末,这种思想源流开始分差,形成了两种不同的福利国家模式:俾斯麦模式和贝弗里奇模式。

(二)、俾斯麦模式的形成

1793年法国人权宣言正式提出“社会团结原则”的概念,到1880年代德国俾斯麦被迫为挽救其资本主义劳动生产制度而颁布“工伤法” ——被西方一些学者认为是对“社会团结原则”的首次实践 又过了整整一个世纪;被喻为现代社会保障制度的标志并被冠以“俾斯麦式”社会保障制度标志的“工伤法”,同样也被誉为是对“社会团结原则”从理论到实践的一次跨越:“国家保护人”被正式赋予了现代法律意义;由此,欧洲则被称为“国家保护人”的摇篮

德国统一之后不久,随着普鲁士战争对奥地利的胜利和1871年对法国的胜利,德国工人运动发展迅速。德皇采纳了俾斯麦的概念:国家应该通过适当的制度,通过集体力量的办法,正面推动针对所有社会成员的社会福利,特别是对弱者。从此,“社会政治”与“社会保险”便联起手来:

1883年法为最低收入工薪者强迫实施医疗保险,工薪者缴纳2/3的分摊金,雇主缴纳1/3,其基金管理处由缴纳者进行管理。这项措施在1885年-1886年期间延伸到了其他工薪者,包括农业劳动者。1884年法强制实施工伤保险,由雇主负全责,规定丧失劳动能力后应保证工资的66%。1889年法实施了养老保险和残疾保险,雇主与雇员各分担一半。后来,1911年实施了死亡保险,1929年失业保险。1911年的“社会保险法典”以立法形式予以确定。社会保障的权利在1919年的魏玛宪法中得到承认。上述一系列立法使“俾斯麦式”的社会保障制度逐渐得以确立,并形成了自己的特点:

(1),“社会民主”的原则。所谓“社会民主”的原则是指,国家应对社会发展和公共保障应负起责任来。传统的自由主义的原则是:自愿加入让位于强制性缴纳分摊金,保险费与风险挂勾,让位于与工资额挂勾的保险分摊金。这场改革的结果是:工人代表、企业代表永久性的共同成为一个力量参与到“养老”和“疾病”的管理机构里面来。

(2),“职业保险”的原则。19世纪末,这种“职业保险”(l’assurauce professionnelles )是一种比较先进的互助方式,行业之间“集资式”的互助推动了社会的发展。职业集团之间如果出现社会保障水平和成本的不平等就会伤害社会凝合力。

(3),“合作主义”的原则。雇主、雇员和国家三方合作共同协商的伙伴主义是“俾斯麦模式”的基石。但是,一个强大的国家可以强制地规定其最低限;在管理模式上要求其管理人员具有竞争性和公共服务精神,要抵制行会的诱惑。

1889年巴黎的国际会议、1904年美国圣·路易斯国际会议上这个经验影响了整个欧洲:丹麦、瑞典、意大利、奥地利、匈牙利、捷克斯洛伐克。同样,英国于1906-1911年间,荷兰在1913-1930年间,法国阿尔萨斯-洛林地区回归之后的1928-1930年,最后是日本在1945年以后,他们都效法了这个模式。

(三)、贝弗里奇模式的普及

20世纪初,在德国的影响下,英国一方面在不断地实践着和效法着德国的“俾斯麦模式”,另一方面却酝酿着一场革命。于是,一系列法律便鱼贯而出:1906年失业保险和最低工资制、1908年“养老保险法案”、1911年“国民保险制度”、1912年医疗保险制度,等。比德国迟到20年之后,英国赶上来了,并在资助力度方面超过了德国,国家出面对雇员和雇主方面给予财政上的支持,部分地还覆盖了“失业”。一直到第二次世界大战,英国实践了俾斯麦模式以后,发明创新了适合她自己的模式:除了俾斯麦模式以外,欧洲这个现代社会保障制度的摇篮又产生了另外一个模式:贝弗里奇模式(Beveridgian Mode)。

受丘吉尔的委托,贝弗里奇(Bevesidge)勋爵1940年开始工作时考虑到了30年代大危机和第一次世界大战的影响:在一个工业社会,在和平时期,应该运用所有生产要素,包括活动人口,不要再遭受那五大“灾难”之苦:疾病、无知、无赖、衰退、丑陋。贝弗里奇、丘吉尔、罗斯福希望战后能够恢复个人自由,给予社会保障:自由来自需求,自由来自战争,“最迟者”并不是“最次者”,贝氏报告从凯恩斯理论中得到启发,从新西兰和瑞典的实践中得到启示。贝弗里奇模式延伸并扩大了俾斯麦模式,其方式是回答了三个“U”问题:普享性原则(Universality):所有公民不论其职业如何,都被覆盖以防社会风险;统一性原则(Unity):建立唯一的统一的行政管理机构,管理所有的基金与津贴的发放;均一性原则(Uniformity):每一个受益人根据其需要获得资助,而不是根据其收入。

“贝弗里奇”报告发表之后,1944年《社会保险》在战后很快实施,随后不久,又出台了一系列法案:1945年的“家庭津贴法案”、1946年的通过关于健康的“国民健康服务法案”、1948年的反贫困的“国民资助法案”,等。1948年现代福利国家宣告正式诞生。上述“三U原则”告诉人们,“贝弗里奇模式”的英国作为“国家保护人”的历史参照物,具有如下一系列特征:

(1),倡导社会责任的相关性。所有国民都有就业的权利,国家有向他提供就业的义务,但同时,社保的实施要求国家与公民之间的合作,要鼓励激发个人的责任感,例如,对失业的帮助绝不能采取比工作(就业)更有吸引力的措施。公民必须能够控制使用他交给国家的那部分收入。团结一致不要刺激人们去扩大已覆盖的风险。

(2),国家出面作为保护人,税收作为资金支持,议会予以控制,一个公共服务机构予以管理。“贝弗里奇模式”在诞生以出现了两种发展趋势。一个趋势是战后以来这个模式在欧洲开始广泛普及开来,成为福利国家的一个“样板”,甚至可以说,当今世界欧洲福利国家的发展多少都受到了英国的一些影响:斯堪第纳维亚的挪威、瑞典、芬兰、丹麦和爱尔兰等1950年代开始予以效法,1970年加拿大予以采纳,80年代希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等国家也开始实施。一些国家在效法的过程中给予了一些变化,例如瑞典和西班牙在实践中使之非集中化,由郡和自治区确立税收比率、发放津贴的性质及最低标准,甚至在德国,其联邦预算1965年以后也开始承担起资金问题了。

第二个趋势是,在70年代以前,英国这个“贝弗里奇模式”没有什么太大的变化,但是,1973年贝弗里奇模式的原则出现的第一个漏洞是发生在养老体制上,接着,撒切尔时代自由主义盛行,“贝弗里奇”式福利国家的一些原则被迫停止,私人因素开始引入,人们可以选择离开公共退休体制而进入某些私人养老计划,津贴给付的“均一性原则”受到了严重的挑战或者说已经不复存在。由财政困难引发的改革浪潮减轻了国家的负担,“贝弗里奇”式的福利国家得以“瘦身”。

(四)、迟到的法国:介于俾斯麦模式与贝弗里奇模式之间的一个“混合体”

法国两个邻居的模式俾斯麦与贝弗里奇模式与法国擦肩而过:它无力拷贝贝弗里奇体制,又错过了俾斯麦模式;既兼有德国式独立于国家之外的职业型保险因素,又在理论上坚持英国式的全民团结基础之上的普享型保险理念;既没有全盘接受这一个模式,也没能完全遵循另一个逻辑:法国创造了一个在管理上难度更大的混合体制。在战前法国失去的主要是效法德国的机会,而战后失之交臂的则主要是英国的模式因素。

1,二战前:错过了模仿俾斯麦模式的机会。

在社会保障制度建立方面,法国初次立法的时间几乎与德国是同步进行的:19世纪末,一些海员和矿工等行业领域就有了自己的社会保障组织,其根据是1893年、1904、1905年法案,这些法案中保证给予这些职员以免费的医疗社会援助,对其子女、养老、残疾给予帮助。从保险的规模上讲,也与德国的情况差不多,是从基尔特性质的行业互助组织开始发起而来。法国甚至早在1898年的法案中就确立了工伤保险,并引入了“无过错责任”的概念(responsolitité sans faute);1910年同样为退休工人和农民制定了退休保障法案。

一战到二战之间,法国至少失去了四次可以模仿俾斯麦模式的机会:第一次是第一次世界大战以后,阿尔萨斯-洛林(Alsace-Lorraine)地区回归法国以后高级特派员米尔朗(Alexandre Millerand)于1921年提交了一个模仿德国强制性“职业保险”的一个计划。但法国政府拒绝了它,当时还没有看到他的重要性。第二次机会的丧失是1928年3月5日的立法行动,虽然提交的“社会保障”法案与德国1883-1887年的法案和1906-1911年的英国法案的内容很相似,其目的是为了对以前的互助会制度进行改造,以期引入强制性职业保险,但是,虽然投票通过了,可以后并未予以实施,因为工人、农业人口、雇主、互助会等组织坚决反对,将之称为“法西斯法案”。第三次机会是1930430日的立法,这项法案投票以后得以通过,但它并没有效法德国的逻辑,而是尊重并默认了农业工会与互助会自治管理的事实,因为当时“自治”的力量非常强大,他们控制了2/3的医疗保险和养老保险,并且这项法案再一次肯定了1927年一项法案关于医生自由行医的原则,从而选择了“自治保险基金”的模式,其结果是在雇员与雇主之间重新分配缴费,各为一半;为配合“自治”的组织结构,这项法案的另一个影响至今历史性规定是将“社会保险基金”的私人法律地位明确为负责管理公共服务的性质,由此,在法国法学上专门引进了一个概念:“公共利益的私人机构”,这个“混合概念”在随后1938年行政法院的一个法律中予以确认至今。第四次机会是1932年3月11日的立法行动,通过的法案规定了家庭津贴,使法国向前走了一大步,法国至今还一直保留它,但是对其它社会保险的自治性质并未做任何触动。

2,二战后:与“贝弗里奇模式”失之交臂。

战后以来,英国贝弗里奇报告不但催生了英国福利国家,而且还为许多其它欧洲国家走上“贝弗里奇式”道路发挥了重要的示范效应。但是,作为邻居的法国却多次“错过”机会,最终导致法国福利国家与英国模式至今无缘:

第一次“错过机会”是战争结束时的1945年,当时法国全国抵抗运动委员会寻求一人草拟一份社会保障法案,最后他们找到了拉罗克(Pierre Lorocque)。出于拉罗克的思维考虑,虽然他曾读过贝弗里奇报告,但他草拟的“社会保障法”中却相去甚远,管理机构的“统一性”原则只字未提,这样,社保管理制度机构的唯一性和覆盖范围的普享性就自然无从谈起,例如,它规定,受益对象原则上是工作人口,失业则不包括在社会风险之内(而贝弗里奇则将之列入主要风险);相反,“社会民主”和“地方主义”共同参与管理的原则就变成了“团结”和“民主”的结合,国家公共权利的介入和议会的预算与监督也就被排除在外;这个法案所坚持的基本是1930年法案的内容。1945年10月4日和19日通过的这2个法案组成了“社会保障法”,它至今还是法国社保制度的基石。

第二次“错过机会”是1946年3月22日和1946年6月8日法令的两次立法行动。虽然它考虑到了社会保障的普享性,并将社会保障强行限制在居住在本土的全体法国人,肯定和确立了所有行业必须恢复和重振具有“均一性”和“普享性”的“普通制度”,但是,由于合作主义因素等原因,保留了公务员和其它一些公共服务机构例如供电和铁路等几个30年代建立的“特殊制度”(régime spécieux),同时,强大的行业协会的力量使他们组成了自己的“自治制度”,例如手工业者、商人、自由职业者、农业耕作者等,他们拒绝从工资中支付分摊金,他们认为对他们遗产来说是个威胁;这样,在1946年这两次立法行动中“普享性”与“统一性”这两个原则就消失了。1946年这两次立法具有重要的意义,它进一步奠定了法国社保制度的格局和框架,使以后的各次社保立法倾向沿着这个惯性和道路继续下去,一发不可收拾,并以立法的形式将法国的社保制度固定下来。从下面各次社保立法可以看出,从1945-1946年立法开始,法国社会保障制度的性质离“贝弗里奇”模式越来越远,但同时“普享性”的因素越来越多,从而最终形成了一个既有英国因素又有德国影子的“混合模式”:

1948年1月17日法令强化了法国各个行业的“”自治性,建立了4个为非工薪者自治制度,同时,将作家、职业军人、残废军人、鳏寡和孤儿置于工薪制度;1953-1956年,将对穷人的帮助置于“社会救助(Aide)之中”,将对老年人的资助置于FNS(全国团结基金);1958年12月31日“职业间的制度”设立了失业保险,即L’UNEDIC,置于社会保险之外;1961年1月21日法案和1966年7月12日的法案为农业经营者、非受薪者/非农业者设立了医疗保险制度;1967年8月21日法案(Jeanneney改革)为每个大的险种(养老、疾病、家庭)设立了一个基金,管理上相互分开,财政上自我平衡,重新定义每个基金管理委员会的构成;1975年6月30日法案为成年人残疾者;1978年1月2日法案,将社会保险普及化,设立了自相矛盾的非强制性的“个人保险”,由工薪者的“普通制度”来管理,这个制度是为了那些不属于任何一个制度的人设立的;1988年12月1日法案为那些排除在外的人设立了“待业最低收入(RMI)”;1993年进行了私人部门的养老体制改革;1996年2月22日的立法规定由议会对社会保障预算进行年度审查,重新组织医疗保险;1999年7月27日法案设立了“普遍医疗保障”(CMU)制度,规定从2000年1月1日起,在法国本土和海外省连续居住3个月以上,所有没有达到法定的“收入底限”的工薪者,都可以享受免费的医疗待遇,并对“收入底限”作了详细的规定;2000年1月1日,“普遍医疗保障”(CMU)制度正式开始实施。

上述这个漫长的演变历史构成了一个独特的社会制度的混合体(mosaïque):一方面是普享性因素日益增加,另一方面是行业部门割据日益加深。

(五)、社会制度总体架构的独特性

20世纪初以来,管理互助会的工会一直想保留着管理未来机构的权力,拉罗克报告支持了这样一个选择:将社会保障置财政安排之外。1945年的法律规定,社会保险基金的管理权交在雇员代表(2/3)和企雇主代表(1/3)的手里。其中“普通制度”的第一批董事会成员任命时大部分成员隶属“法国总工会”(CGT)。1967年的Jeauuesy 改革在雇主和受薪者工会之间搞了一个“均等制”(派给董事会的代表的数量相等),工会方面派出的代表是任命的。新成立的工会“工人力量总工会(FO F)”逐渐排斥掉了共产党。1982年,社会党政府决定雇员代表选举产生,雇主代表任命产生。但是,由于政府害怕工会较弱的代表性得以提高,所以,政府从1983年开始拒绝工会的选举了。1996年的于贝改革(Juppé)又放弃了选举原则;总的来说,社会保险各个基金的管理机构和董事会是工会的“领地”,30多年来“工人力量总工会”一直统辖着医疗保险,家庭补助是“全法劳工民主联盟”(天主教联盟)的领地,养老基金一直是“高级职员总联盟”(CGC)的辖地,“保险机构中央管理处”(ACOSS)掌管着基金财政,就象“全国社会保险基金联盟(UCANSS)”管理资方的人事那样,“工商业就业联盟”(UNEDIC)由“全法劳工民主联盟”(CFDT)掌管。拉罗克后来意识到了这个悲惨的现状:“不管何时,受保人都没有感觉到社会保险机构是他们自己的事情”。

“特殊制度”和“非工薪者制度”的选举比较顺利,它们是由社会伙伴 UNEDIC(工商业就业联盟)与补充退休制度 之间的集体协议来完成的,由雇主代表和雇员代表共同管理。“法国国家铁路公司”(SNCF)和“巴黎独立运输公司”(PATP)等“特殊制度”及其互助会一直是由“受保人”选举的代表来实施管理的。这种管理模式,从来就没有向“普通制度”移植过。

在法国社会保障漫长的发展历史中,各阶层团体经过无数的冲突和谈判,历经无数次大事件中各种力量的抗衡,最终使各自应得的利益相对固定下来或有所增加,从而于1945-1946年社会保障制度得以确定:法国终于从战争国家走向福利国家。

如同其它西方发达国家那样,在微观层次上保险项目的设置方面,对受保人来说,现代社会保障制度所覆盖的范围无非是由1952年6月28日国际劳工组织划分的那几个分支,如医疗照顾、疾病与生育补助、失业救济、家属津贴、工伤赔偿、残疾、老年和遗嘱补助和救济等方面所构成。法国的社会保障制度的框架也是大同小异。在目标设计和基本原则等意识形态的抽象层面上,从理论上讲,战后所有西方国家在重建其社会保障制度时几乎都将英国贝弗里奇报告的三U原则和1952年6月28日国际劳工组织通过102号文件《社会保障最低标准公约》所阐述的社会保障宗旨等作为其衣钵相传。从各国推动社会保障的着力点上来看,无论它们是什么样的国体与政体,几乎它们无一例外都采用立法的手段和国家力量的介入为前提,别无它途。

法国的社会保障制度反映出了上述它独特的社会历史、文化传统等特色,可以说是一个历史文化积淀的产物,与其历史进程的特定节奏相吻合。法国社会保障体系的总体框架及其运作模式具有如下特点:

1,由于法国社会保障的历史沿革久远复杂, 1945年重新建立社会保障制度的立法及其以后的历次立法并没有改变其历史上对其管理的基本原则,它们基本上保留了战前“私人”性质。1945年10月4日法令明确规定:“基层社会保障基金组织仍按照189847日法令规定的在互助救济会(Les sociétsé de secours mutuels)的基础上组建并运行”。法国的社会保障机构可以分为4大类:普通保险制度、农业保险制度、特殊保险制度、非工资收入者保险制度。这4类保险制度几乎覆盖所有的行业,其中,每一类制度都向其特定的社会阶层提供服务,并有其专门的条件。其管理模式,除普通保险制度实行的是合伙制以外,其余3种均实行的是互助制。这4种保险制度由上千个具有私人性质的基金会支撑着,它们按各自的性质,分别隶属于几十个全国性的基金会,这些基金会的最高决策机构董事会均由雇主和雇员代表组成,并配以少量政府代表,主席最后均由政府批准。法律地位上的私人性质,管理运作上则属于公共管理范畴 这是法国社会保障制度的重要特点之一。

2,法国各种性质的税捐税种、征税基数、覆盖范围、税率等均由立法决定;与其它一些西方相比,由于沿袭了保险业的传统,法国社会保障基金来源主要是依靠“社会分摊金”(cotisation),即建立在工资收入标准之上、由雇主和雇员共同缴纳的分摊款,它大约占其社会保障基金来源的80%左右,而来自其它税收的部分则非常少。但“分摊金”的缴纳比率则主要通过协商确定;由于法国没有事实上的社会保险预算,所以,就不须议会审议预算。由于没有预算,所以就没有决算,各社会保险基金会只须对其基金会负责,董事会对受保人公布财务收支状况。法国的“分摊金”制度是累退性的,这一融资方式特点对社会的公平性和创造就业机会是不利的。这种融资结构来的保障体制是“保险性质”与“团结精神”的混合物。社会保障基金来源结构的非税收化 这是法国社会保障体制的特点之二。

3,由于法国社保收支没有预算制度,所以,与其它国家相比,法国议会对社会保障收支几乎没有任何监控权,毫无干预能力;但是,法国的行政干预力量比较大,议会其作用微乎其微 这是法国社会保障体制的重要特点之三。

4,法国几十个全国性的社会保险基金会,在政府行政指导方面,按其业务性质分别隶属于2-3个政府部门领导,而不是像有些国家那样统一由社会保障部管理。从法国各种补贴所覆盖的范围来看,法国的社会保障体制是十分完备的,各种补贴名目繁多,甚至连法国人自己也很难搞清楚。从4个保险制度的管理来看,再加上补充保险体系,法国的社会保障制度又是一个十分复杂的体系,各种管理机构衙门林立。政出多门,九龙治水,各种补贴不胜枚举 这是法国社会保障制度的又一个特点。

二、特殊性之一:社会保障制叠床架屋纵横交错

法国社会保障的历史沿革久远复杂,社会保险的项目与关系繁杂而深奥,即使许多法国人自己也不是搞得很清楚的。这种复杂性的特点,也决定了法国社会保障组织机构的复杂性;在法国,非业内人士对此也如坠入五里云中,只知其一,不知其二。虽然几乎每个社会成员都没有“逃脱”社会保障的网络,但他几乎只知道有关自己行业的基本情况,而对其它行业的保险状况就不得而知了,如公务员就不知道演员在社会保障“网络”中处于何种位置的细节情况。

(一)、社会养老保障机构的2个管理模式、3个层次和4个制度

在法国,所谓“社会保障制度”这个词是指所有社会保险制度和体系的总和,一般情况下,包括养老和医疗等。在这方面,与美国等其它国家略有不同。在法国1945-1946年社会保障总体框架下,经过半个世纪以来不断地发展和完善,从“保障方式”的角度看,逐渐形成了社会保障的三个不同的保障层次,这三个层次相互补充,相得益彰,相辅相成,将绝大部分社会成员覆盖起来。这三个层次之间不相互竞争,而是相互并存,不同的职业性质决定了他们必须参加其即定的保险网络,没有更大的选择余地。这三个不同的保险层次分别是普通制(régime général)、自治制(régimes autonomes)、特殊制(régimes speciaux)。

1,普通制。它覆盖了工业和商业界的全部工薪阶层,其中,农业工薪阶层要向自己的保险机构缴纳分摊金,其养老金的发放量占总量的30%左右。“普通制”在法国社会保障体系中占有十分特殊重要的地位,它主要由两个层次构成:第一层次是1972年12月29日法令规定的强制补助性的制度(Les régiomes complimentaires oligatoires),这个强制性的补助网络在法国主要集中在两个机构的手中:一是专门为企业干部设立的“企业管理干部退休金管理总协会”(AGIRC, L’Associafion générale des institutions de retaite des cadres),一是来为其它领薪族设立的“补助退休金协会”(ARRCD, L’Association des régimes de retraite complimentaires)。第二个层次是非强制的额外补助性质的养老金网络,主要是在企业和行业界内部有组织地设立个人储蓄机构。“普通保险制度”是全国统一的,它体现了第二世界大战以后法国政府统一社会保险事业的愿望,是1945年10月4日法令建立起来的一个保险体系。但由于社会各阶层的实际处境并不相同,对这个法令的反应也不尽一致,在种种社会压力之下,自由职业者和农业工作者被排除在外,于是,“自治保险制度”系统就逐渐形成了。

2,自治制。自治制建立于1948年,与上两个保险网络相比,该网络的设计主要是针对那些非领薪者阶层,是法国社会保险总体框架不可分割的一个重要层次,是对普通制和特殊制的重要补充。自治制首先负责解决了法国农业经营者(exploitants agricoles)的养老保障问题。法国是西欧最大的农业国,也是世界农业比较发达的国家之一,农产品出口额不仅在西欧数第一,在世界上也名列前茅。根据世界银行1994年的统计数字,在法国5800万人口中,总劳动力人口为2600万,其中农业劳动力占总劳动力人口的5%(低收入国家平均为69%,中等收入国家为31%,高收入国家为5%,全世界平均为49%),大约在130万左右。人口虽然不算多,但它对法国的国民经济发展和社会稳定却发挥比较重要的作用。“自治保险制度”主要包括两个阶层,农业人口和非雇员非农业人口。在农业人口中,雇员享受保险的权利与其它行业雇员的权利几乎一致。雇主(农业经营者)按照险种的类别分别享有自己的保障(从1948年起享有养老保险,1961年起享有医疗-生育保障,1966年起享有各类意外伤害保险等)。战后以来,由于农业人口数量显著下降等原因,农业社会保障系统出现了严重的收支不平衡,所以,不得不靠政府给予和“农业社会补贴附加预算”(BAPSA)来维持。“非雇员又非农业人口”的覆盖面比较窄,主要指手工业者、自由职业者等,他们享有的保险主要有养老保险(1948年)和医疗/生育保险(1962年)。

3,特殊制。与普通制相对应,特殊制主要功能是覆盖公共部门和公共企业领薪者的养老保险问题,还包括几个特殊部门和行业的领薪者。与普通制相比,特殊制的建立构成和起源,其历史更为悠久一些和复杂一些。公务员在60岁时可以要求退休,但也可以在65岁时辞职退休。现职的有些岗位,其退休的年龄分别是55岁和60岁。一般来说,退休金(月)总额等于每一服务年的工资额和医疗费合计的2%,但对公务员和法国国营铁路公司(SNCF)来说,这2%相当于最后6个月的薪水所得。矿工退休金制度更优惠一些,因为其工作的繁重,退休年龄为55岁,要求要有120个供职季度,或50岁退休,要求至少要供职80个季度。议员的退休年龄为50岁,要求供职至少100个季度,如果要求55岁退休,则给予的退休待遇更为优惠。在电力和煤气工业部门,60岁为退休年龄,但在要害部门(机车司机)和有害身体健康的部门可在55岁退休(要求有25年的工龄)。还有其它一些特殊的行业,其退休制度具有本行业的特殊,如舞蹈演员,退休年龄规定为40岁。有些行业的退休人员仅有几万人。“特殊保险制度”是“普通保险制度”的补充,覆盖的行业大约有三十几个,例如公务员、非竞争行为的国有企业职工,莱茵河航运业人员,公证人等。

上述3个层次的“管理模式”主要有两种,其中,“普通保险制度”是合伙制(paritarisme),另两个制度实行的是互助制(mutuatisme)。但它们资金管理和补贴标准方面是一致的:在资金管理上,1974年建立起了各保障系统之间的互补制度,以帮助某些因人口流动而处于不利地位的保障系统。这样,普通保险制度向其它大部分保障系统提供了大笔的资金;在补贴方面,其它系统的福利补贴标准逐渐都向综合保障系统看齐:无论加入哪个保障系统,享受的家庭补贴都是完全一致的;在医疗保险方面则是部分地做到了一致:非雇员保障系统要求的自理比例比较高,而且没有每天的误工补贴。

从上面社会保障组织“保障方式”的3种分类中可以看出,法国的社会保险制度事实上可以分为以下4个制度(或称“方案”)。这4个制度与上述的3个层次大多又是重叠的。我们之所以又将之分成4个制度,主要目的是为更好的予以分析。这4个制度是:1.普通保险制度:覆盖所有非农业工资收入劳动者,包括工业、商业、服务业;2.农业保险制度:覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者;3.特殊保险制度:主要覆盖范围为公务员、职业军人、地主公共机构人员、法国铁路公司(国营)、电气煤气工作人员、矿工、海员等。4.非工资收入者保险制度:覆盖所有非农业职业与非工资收入劳动者,例如手工业者、工业家、商人、自由职业者等。

1978年1月2日的法律规定将神职人员的社会保障归入第3种即特殊保险制度之中。据1997年8月的统计,加入养老保险的1867万人当中,其分布情况如下:表 1: 养老在保人在各种保险制度中的分布状况一览表

养老保险各个制度 1997年8月
养老在保人数 %
工资收入者    
普通制度 9,181,892 49.20
农业制度 2,173,732 11.65
公务员和职业军人 1,67,908 8.62
国营工人 110,985 0.59
地方公共机构人员 553,440 2.97
矿工 407,770 2.19
法国国营铁路公司(SNCF 333,100 1.78
巴黎独立运输公司(RATP 43,377 0.23
海员 109,981 0.59
法国电气煤气公司(EDF-GDF 135,206 0.72
公证员与书记员(CRPCEN 41,976 0.88
法国银行 14,208 0.08
其他工资收入者 32,716 0.18
工资收入者小计 14,746,291 79.02
非工资收入者    
农业经营者 2,102,930 11.27
商业者(ORGANIC 905,140 4.85
手工业者(CANCAVA 684,511 3.67
自由职业者(含CNBF 153,242 0.82
神职人员(CAMAVIC 69,877 0.37
非工资收入者小计 3,915,700 20.98
总计 18,661,991 100.00

法国的社会保障体制提供各种不同名目繁多的补贴以帮助人们抵御众多风险.受益者最多(4420万人)、各类补贴名目最多的综合保障系统涵盖以下领域:A, 医疗、生育、残障、工伤:(a),实物补贴:全额或部分报销医费、药费、化验费和住院费;(b),现金补贴:包括向患病者或生育者计日提供的误工补贴,向残障人士、工伤者或死亡者家属定期发放的补助金。B, 养老:实行最低养老金制度。C, 家庭补助:不分阶层均能享有。(a), 无论其收入情况如何所有家庭均能享有的补助:主要是多子女(两个以上)补助;(b), 根据家庭收入情况发放的补助:家庭补助费、单亲家庭补助费、子女开学补助费,等。下面对这4个保险制度逐一予以论述。

(二)、普通保险制度

在普通保险制度(Le régime général)的管理方面,从1946年至1947年,法国实行全国集中管理,即全国只设一个基金管理组织。1967年改革以后,法国分设了3个基金管理组织。在“普通保险制度”下,统一运作资金与财务的工作由“全国保险机构统一管理处”(ACOSS)负责;分摊金和补助金的征收工作由“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”(URSSAF)负责;负责管理疾病、生育、残疾、死亡、工伤、职业病的机构是“全国工薪收入者疾病保险基金会”(CNAMTSLa Caisse Nationde de L’Assurance Maladie des Travailleurs Salariés),在其麾下,市镇级和省级的基金会(CPAMCaisses primaires d’Assurance maladie)有129个,负责保险的注册登记工作和相关险种的保费支付工作;大区级(regions)的基金会(CNAVTS Ls Caisse nationale de L’Assurance Vieillesse des Travailleurs Salaries)有16个,海外省有4个“社会保险总基金会”(CGSSCaisses générales de Sécurité sociales),它们覆盖了法国所有领土。上述20个基金会的主要职能是工伤事故保险和职业病保险的预防与价格测定工作。普通保险制度下的养老保险事务由“全国工薪收入者养老保险基金会”(CNAVTSLa Caisse nationale de L’Assurance Vieillesse des Travailleurs Salaries)负责,而在大区一级,这部分工作职能则由CRAM即16个大区级疾病保险基金会来承担。“全国家庭补助基金”(CNAF)负责的范围较广泛,主要是执行法国的“家庭政策”所覆盖的所有补贴和“家庭补贴基金会”的全部工作,例如,“最低附加收入”(RMI)、住房补贴、家庭救济等等。

此外,还有一个特殊的机构“社会保险全国性基金会联盟”(UCANSSLa Union des Caisses Nationales de SécuritéSociales),其职能主要是协调上述4个全国性基金会共同关心的事情和它们之间的关系,例如与工会签署的集体协议,集体谈判等等。后来,由于“普通保险制度”与其它三个保险制度之间出现一些不协调,尤其是在医疗保健业务衔接方面,于是3年之前,即1996年每个大区又成立了一个“疾病保险基金会联盟”(URCAM,La Union des caisses d’assurance maladie),赋予它们的第一个任务就是在大区一级里把城市里医生的积极性调动起来,预防各种“激走性”的疾毒。每个基金会都拥有一个董事会,它是基金会的最高决策机构。董事会成员由政府部长指派代表和民主选举的方式共同组成。

全国疾病保险基金会(CNMA)的业务管理范围是:根据国家计划确保资金的运营,负责疾病、残疾、死亡的保险,工伤事故和职业疾病的保险和预防工作,负责组织和指导医疗检查工作,协调区域和地方基层的基金会之间的关系等。医疗事故的控制工作被委托给医生顾问去完成,并成立了一个全国性的机构,由外科医生、牙医和药剂师组成。为了使这项工作更为公正和有效率,全国基金会的主席对医生顾问团只是起一种助手的作用。为了更好地预防工伤事故和职业病的发生,全国基金会对区域性的基金会的作用主要是给予资助,并对全国保险研究所(INRS)的预算负起责任来。区域性的基金会拥有一批工程师和安全检查员。全国保险研究所还拥有一批高水平的科研人员(工程师、医生、化学家等),该研究所设备精良,地点设在南锡(Nancy)。

区域性的疾病保险基金会负责工伤事故和职业疾病的预防工作,检查落实定价法规和工伤事故的分摊金比率,负责卫生行动和社会行动,在全国养老保险基金会的技术指导下支付养老补助金。基层疾病保险基金会负责为受保人办理注册手续,确保疾病、生育、残疾、死亡和工伤事故等保险金的支付。全国家庭补助保险基金会负责管理全部家庭补助的资金运作,还管理一个卫生保健和社会福利组织。区域性和基层家庭补助保险基金会负责发放家庭补助金,某些社会补贴等。

负责工资收入劳动者的全国养老保险基金会负责养老基金的风险管理;“全国保险机构统一管理处”的职能是营运三大全国性基金会的风险资金,和由地方保险费征收机构根据计划征收上缴的社会保险分摊金和家庭补助上缴款。在3个全国性的基金会上面还有一个组织“全国基金会联盟”(UCANSS),它主要负责保险机构的人事工作和签署集体协议等等。有些职能也在逐渐向全国基金会转移,如风险资金的营运平衡,地方基金会的运转和人事工作,不动产的处理政策,签署集体协议和情报资料工作等。

全国性的基金会在受到立法部门的委托或地方基金会的约束性预算的委托之后,可以参与管理行政费用的捐款和管理卫生保健和社会福利组织及工伤事故的预防工作等。

(三)、农业保险制度

法国的“农民”基本上可以分为两大类:农业经营者(雇主)和农业工人(工资收入者或称雇员)。法律规定这两类农业人口必须加入保险组织,是强制性的。“农业社会互助会”(MSA. La Mutualité sociale argricole)是一种负有公益责任的私人机构。负责农业雇员的工伤事故保险,雇员和雇主的家庭补助。农业雇主必须投保以减少由于疾病、生育、残疾等意外事故所带来的损失,但法律规定他们可以自由选择保险机构。在国家一级,有3个农业保险互助的中央基金会:中央农业救济互助基金会,中央家庭补助基金会,全国农业养老互助保险基金会(非工资收入者)。这三个机构统属一个中央理事会领导之下。

农业保险制度(Les régime agricole)下的保险分多层管理。

在省一级,绝大多数的互助会或基金会几乎管理着所有种类的补助基金。他们的董事会由区代表选举产生,而区代表由市镇代表选举产生。他们分别代表着利益不同的三个团体:不雇佣永久性雇员的农业经营者(包括其没工资收入的家庭成员),靠工资收入生活的农业工人,雇佣工人的农业经营者(包括没有工资收入的家庭工作成员)。董事会由23人组成,其中,第一个团体选出10人,第二个团体选出8人,第三个团体选出5人。另外,省级“家庭协会联盟”指派2个人参加董事会。

“农业社会互助会”的中心董事会由上述三个阶层的代表选举产生,这些代表由各省一级的基金会董事会在“农业社会互助会”的中央代表大会上指定。“农业社会互助会”的中心董事会同样由23人组成,并且全国家庭协会联盟(UNAF, Union nationale des association familiales)指派2人参加。

(四)、特殊保险制度

特殊保险制度(Les régime spéciaux)的各类保险机构在有些情况下发挥“普通保险制度”的功能,对有些险种要参与管理;在另外一些情况下则带有互助会的性质和非行政自治与财政自治的特点。负责矿工社会保障的组织有“全国矿工社会保险自治基金会”(La Caisse autonome nationale de la sécurite sociale dans les mines),还有区域性的“矿工救济协会联合会”(Les unions de sociétés de sécours minières),负责永久性致残的工伤事故险,工伤事故的预防工作,管理家庭补助金,还负责管理相当于普通保险制度中基层疾病保险基金会职能的矿工救济协会。矿工救济协会(Les sociétés de secours minières)的董事会和地区性的矿工救济协会联合会的董事会,是由矿山的经营主选举1/3的代表和由会员选举2/3共同组建而成。法国国家铁路公司(SNCF)的社会保障体系相对独立:它们有一个疾病与生育实物补贴的自治互济会,一个养老保障处和一个拥有科别专业齐全的医师队伍的医疗组织。

神职人员的社会保险制度(Le régime des cultes)历史源远流长。当普通保险制度刚产生时,新教教会和犹太教的牧师、神甫等就以文化协会的工资收入者的名义加入了进来。但是,天主教的教士、神甫和祭司们却不是这样,他们与其主教的关系,与其上级或主教管区的关系不被看成是一种“劳动合同”关系。他们从来就未被参照看作是从事自由职业活动的阶层。一直到1978年1月2日国家干预之后,并颁布了78-4号法令,他们才和其他所有没被社会保险覆盖的神职人员共同获得了享有社会保障的机会。这个法令规定全体神职人员必须参加疾病与养老保险,从此,神职人员的强制性保险制度诞生了。

神职人员疾病保险互助会(CMAMC,La Caisse mutuelle d’assurance maladie des cultes)收支情况受到“全国疾病保险基金会”(CNAM)的监督与指导,董事会由32人组成,其中28人为天主教神职人员。神职人员养老保险互助会(CMAYCD.,La Caisse mutuelle d’assurance vieillesse des cultes)的董事会有31名成员组成,其中天主教神职人员为27人。

(五)、非工资收入与非农业职业者保险制度

非工资收入与非农业职业者保险制度(Les régimes des non-salariés non agricoles)是独立的一个保险系统,也有人称之为“双非人员保险制度”(non-non,即“非工资收入者”与“非农业职业者”)。例如,在它覆盖的工商业养老保险制度中,主要有2个基金会:“手工业养老保险自治救济局”( CANCAVA.,Caisse autonome de compensation de l’assurance vieillesse artisanale),“全国工商业养老保险自治救济局”(ORGANIC.,Organisation autonome nationale de L’industrie et du commerce)。在这个自由职业者保险制度中,每一种职业都有一个独立的保险机构,被称为“专门职业制度”。法国全国有13个“专门职业”保险组织,例如,法律行业有一个“全法律师基金会”。

他们疾病医疗的保险组织主要有三个层次:“全国非工资收入者与非农业职业疾病保险基金会”(CANAM,Caisse national d’assurance maladie des travailleurs non salariés non agricoles[non-non]),第二个层次是区域性的互助基金会(CMR),第三个是市镇一级的特约保险基金会(OC,conventionnés),如保险公司,互助会等。区域性的互助基金会负责对受保人进行注册、计算分摊金的金额、管理市镇一级的特约保险机构,保证医疗卫生的普查工作,等等。市镇一级的特约机构主要职能是完成区域性互助基金会交办的项目和收缴分摊金和支付补助金等。

(六)、其它形式的社会保障补充制度

上述4种社会保障制度是构成法国整体社会保障框架的骨干,它几乎覆盖了所有应该覆盖的人群。但是,与英国和德国不同的是,法国人浪漫的品质、富有幻想的精神和独具创新的特性使法国国家社会保障体系也如同其它社会组织构架一样独有特色。林林总总的其它社会保障补充形式比较复杂,层次很多,例如,非强制性保险制度、养老保险补充制度、互助会、卫生保健与社会福利组织、海外省的制度等。由于材料不集中,文字艰深,现根据撑握的一些资料,仅就重要的前两个制度做一简单论述。

  1. 非强制性的社会保险,法国的非强制性保险(L’assurance Facultative)也称自愿保险(L’assurance volontaire)或个人保险(L’assurance personnelle),它也由社会保险机构统一管理。除了上述强制性的保险之外,残疾和养老的自愿保险涉及的人员类别很广泛,例如,包括不愿参加强制性养老保险的家庭主妇,免费为残疾人或残疾家庭成员担任第三者职能的人,等。所有居住在法国的人或没有任何名义和资格享受疾病和生育保险实物补贴权利的人,均可以参加个人保险。应缴纳分摊金的数额由基层基金会来决定,征缴工作也与强制性保险一样,由“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”(URSSAF)来执行。在境外工作的具有法国国籍的工薪收入者和非工薪收入者,不受法国法律约束或从未受法国法律约束的工薪收入者与非工薪收入者,均可参加疾病-生育-残疾-工伤事故-养老等自愿保险项目。1984年7月13日法国颁布的第84-604号法令改善了境外法国人加入社会保险的条件:公司企业在境外雇佣的法国领薪劳动者,公司可以代替履行办理入险手续,并可代缴分摊金。一些私营的共济会和互助机构,其历史可以上溯到十九世纪,社会保险的普及并未象人们所预期的那样导致民间互助机构的衰落。相反,在企业的支持下,互助机构近几年来取得了长足的进步,目前拥有2500万成员。
  2. 养老保险补充制度,由于分摊金受到工资最高限额(Le plafonnement des salaires)的限制,普通保险制度下的养老金标准对有些退休者来讲常常是不够使用的,这样,以合同与协议为约束手段的养老保险补充体系就发展起来了。

养老保险补充制度(Les régimes complémentaires de retraites)是属于某种雇主与雇员之间通过集体协议、或雇主与个人之间通过签约的形式来完成的私人性质的自由权利制度,而非公共权力部门决定的结果。虽然他们之间是通过签约署名的手段来互相规定其权利和义务,但必须要得到负责社会保障事务的部长的同意才行。养老保险补充制度之所以得以实现,是19721229日颁布的一项法令的结果。该法令规定,薪水阶层参加养老补充保险是义务性质的,对于那些以前参加了强制性普通保险制度的薪水阶层也是义务性质的,这样,除了普通保险制度提供的补助以外,他们就又可获得一份退休津贴。养老补充保险基金会董事会运转的基本原则与普通保险制度是没有什么差别的。工薪阶层加入补充保险绝不是孤立的某个人的行为,一般来说,而是一个公司企业,或若干企业集团或某个行业集体行为。企业有较大的投资自主权,养老补充制度实际上就是一种再分配的技术“问题”。由于制度的原因,以前规定不缴纳养老分摊金的做法仍然是有效的,是被社会承认的,他们现在仍可享受一份养老金,这充分体现了代际之间的团结精神。

补充养老保险是这样计算退休金的:每年由雇主向雇员的账户里支付全部分摊金(雇主一部分,雇员一部分),这样,投保的雇员就可以获得“退休金积分”(points de retraite ,积分的数额是由每年保险机构公布的每一个“退休基金”的“买价”(le prix d’achat)来确定的,从而,投保人的这笔分摊金就被分解成“退休金积分”了。在这个意义上讲,许多法国人将“退休金积分”还称之为“参考工资”(salaire de référence)。在结算退休金时,首先要根据保险机构多年公布的“退休金积分”计算出来它的价值(La valeur),然后再乘以他职业生涯中所获得的积分总数,这样,投保人的退休金总额就计算出来了。

“积分制”看上去似乎是一个比较公平的补充退休金领取制度,但是事实,许多法国人对此颇有微词。他们认为,在补充退休金制度下,存在着一些不公平的现象,主要是指公司企业间的差别和职业岗位的差别导致了不公平现象的产生。一些法国学者估计,这些不公平现象可以覆盖整个补充退休保险制中90%的受保人。这90%的受保人大致涉及两类人员。

一类人员是企业管理干部。企业管理干部的养老保险补充制度常被称之为众多保险制度中最典型的、首位的“模范”制度。法国养老保险补充体系是1947年由一个全国性的集体协议确定并延伸而来的。它资金来源是分摊金。分摊金缴纳的标准差异较大,企业上缴的下限为8%(其中雇主为6%,干部本人为2%),上限为16%(其中雇主与干部各缴一半),后来,又有一项法令规定,1981年以后注册的新公司上缴的分摊金为12%。此外,雇主必须要单独支付一个1.5%的死亡保险,这个数额要低于普通保险制度下死亡保险的最高限额。

养老保险普通制度下共有56个保险机构,它们统一由“企业管理干部退休金管理机构总协会”(AGIRC.L’Association générale des institutions de retraite des cadres)来管理,其主要功能协调与保证养老院的资金运作,对各种下属基金会予以监控。董事会的主要职能之一是制定各种政策规定,特别是发布每年一度的“养老金积分”的价值。

另一类人员是企业的非管理干部。非管理干部的补充养老保险机构很多,其中,“全国工资收入者退休金管理机构联合会”(UNIRS.,Union nationale des Institutions de retraite des salariès),“养老保险补充制度协会”(ARRCD.,Association des régime de retraites complémentaires),等等。其中,后者是企业非管理干部工资收入者补充养老院所有专业机构的领导者,负责协调各机构成员之间的工作。非管理干部的分摊金比率是4.8%,但在实际操作中可以稍高一些,1972年12月29日法令规定,适合参加AGIRCARRCD的人员必须加入其保险,事实上,这种补充式保险已经成为强制性保险制度。

据统计,补充养老金的金额平均是工资的20%。非国有机构的工作人员同样也可以参加养老补充保险,这项业务归属“非国有机构与非公共集体机构补充养老保险机构”(IRCANTECInstitution de retraite complémentaire des agents non titulaires de LEtat et des collectivités publiques),该机构与“全国互助基金会”(CNP,Caisse nationale de prévoyance)签有一个合作协议。“全国互助基金会”隶属“信托局”(CDC,Caisse des depots et consignations)。

(七)、养老保险融资模式和给付条件

1,养老保险的两个融资模式

目前在西方发达国家中,养老保险的运作模式基本上有两种,一是积累制,一是现收现付制。法国养老保险基金运作的模式属于后一种,即现收现付制。在英文文献中,“现收现付”的表述为“Pay-as-you-go”,而在法国,法文的表述为“Le système de retraite par répartition”,其中“répartition”这个词的原意为“分配、分派、分摊”等,可以引深为“由国家重新分配”之意,因此,按法国人的习惯或法文的原意,我们可以用中文直译表述为“国家分配式”的养老保险制度。但由于目前我们国内使用“现收现付”一词已约定俗成,所以,这里我们还仍借用英文的“Pay-as-you-go”即“现收现付”一词来代替法国的“répartition”即“国家分配”一词,统一用以描述和分析法国的养老保障制度以避免引起概念上的混乱。

“现收现付”制意味着这一代从业者所缴纳的社会分摊金即创就以养老金的形式支付给目前的退休者,实际上体现的是这一代人“养活”另一代人的“团结精神”。而退休者获得的退休金总额是根据他们当代就业时所获得的“权利”(Les droits)的多少而决定的,即国家通过收入再分配的办法调节地偿还了自己曾许诺给退休者的“债权”(La créance)。

与现收现付制相对应的是“积累制”(La retraite par capitalisation)即每个就业人口缴纳社会分摊金并不是为了从下一代人身上获取“债权”的权利,而真正是为了自己老年时而储蓄,换句话说,养老金是由退休人员的储蓄回报所构成的。根据我的阅读范围和理解,在法文的经济学文献中或说在法国人的概念中,现收现付制与个人积累制之间的最大区别被认为有两点:

(1)在现收现付制中,一旦当前的就业情况不好,缴纳分摊金的就业人口减少,财源就会拮据起来,退休者的收入只能寄希望于其子辈和孙辈的业绩上。整个社会在代际之间建立了一种相对复杂的契约关系,这种契约关系是以一种微妙的平衡关系为基础:退休人员关心国家财富的增长,希望回报给自己的“蛋糕”尽可能地大一些;同时,他们不希望国家财政被其它负担拖累过重而使经济活动有所萧条,大蛋糕小了,切给他们自己的份额也必定会变小,即宁可要三分之一个大一些的蛋糕,也不愿分享半个小小的蛋糕。

而在积累制中,就业人口缴纳的分摊的多寡与当前社会经济形势的好坏、对退休人员的个人利益来说只有一些间接的影响,因为只有个人储金的总额才对他们自己有意义,储金的运作状况和利息状况才至为重要。

(2)现收现付制和个人积累制比较起来,前者可以赊账,后者不能赊账。从理论上讲当年的社会分摊金收入只能用于当年的保障支出,但由于福利刚性的因素,在实际运作中是很困难的,这样,在个人缴纳的分摊金与未来获得的退休金之间就失去了某种联系,造成代际之间的冲突,经济效率受到影响;从而导致在职人口的税费负担加重,政府财政压力过大,形成恶性循环。换句话说,现收现付模式可以人为地造成一种平等,而个人积累制则更有透明度,更赋有一些个人刺激。

这里暂时对法国经济学界的研究状况给出一个基本评价:第一,总的来看,对社保基础理论的研究是相对落后于北美的;第二,大多数人的观点倾向于现收现付制;第三,相对来说,在公平于效率之间,似乎更看重前者;第四,对90年代以来世界范围内的私有化改革浪潮和美国私有化改革理论争议鲜有理论层面的评论,即使有一些,也不是很深刻,很少“联系实际”;第五,对法国国内社保制度改革的理论探讨,基本仅限定在边际的、单项的、当前的一些项目争论之中,而少有对制度可持续性和根本改革的激烈争论。第六,在学术刊物中,讨论福利津贴的多于融资问题,探讨“家庭政策”的多于其他领域,关注当前福利水平的多于未来的,聚焦于政策层面的多于理论层面的,等。

2,养老保险的两种计算方法

法国在强制性社保和企保中,两种养老金的给付方式或计算方法同时并存。(1)年金制(Le régime par annuité)。这种方法比较普遍。按照法律的要求必须缴纳一定年限的分摊金,只有在这个条件下,退休者才能获得其退休金,即原则上必须工作37.5年才有权获得最高退休金(10个最高收入年的工资的50%)。(2)积分制(Le système points),即退休金的金额计算是以积分为依据的;每年缴纳的社会分摊金用以购买一定的积分,养老金的总额与积分的总额是相符的,由积分按一定的价值折算,而积分的价值由政府来确定。当退休人员获得的养老金积分总额高于同期就业人口购买的积分总额时,积分的购买成本就有可能与其价值不一样了(卖价比率高于100%)。

这两种分配方式之间的差距虽然不大,但积分制似乎对退休者以前工作效绩的反映更加客观一些,缴纳相同的分摊金就享有相等养老金的权利。而在年限制中,缴纳了相同分摊金的退休者很可能因工作长短的不同而领取不等的养老金。此外,在积分制中缴纳的所有分摊金都将积累起来,而在年限制中,缴纳的超过第150个季度的分摊金则不计算在内,没有任何意义了。重要的是积分制便于政府管理,也更便于调整积分价值与社会分摊金“卖价比率”(Le taux d’appel)之间的差别,使之保持平衡。积分制主要用于补充制度之中。

3,养老保障的津贴种类

自1681年科尔贝国王创建议员退休制度以来,很多行业性退休制度相继建立起来,发展较快,逐渐形成了法国独具特色的、名目繁杂而又十分严密的退休养老保险体制,与西方其它国家相比,有其自己的独到之处。养老保险在社会保障总框架中占有特别重要的地位,尤其是近几十年来,面对“自发浪潮”的冲击,养老退休制度在现代社会中就尤显更为重要。法国的养老制度被许多西方学者称为“非常慷慨的制度”。90年代以来,在法国社会保障总支出中,一直占40%以上。

19451019日法令规定60岁可以退休,但这个年龄退休领取的并不是标准的退休金,而是经过削减的退休金,其金额是最后工作10年平均年工资的20%。当投保人要求在60岁以后再结算自己的养老金时,投保人对60岁以后参加的投保可享受增加基本工资的4%。65岁退休领取的标准养老金是40%。当投保人认为自己在60岁就无工作能力时,也可以领取40%比例的养老金。

1930年7月1日实施社会保障新法律以后,工会组织要求1960年以后退休的、投保期限已超过30年的也要予以考虑在内,例如,1910年出生的投保人在1965年可按40年工龄(activité professionnelle salariée)计算。

1971年12月31日的法令对退休金(Les pensions vieilleses)的规定做了一些修改和补充,将投保期限的标准提高到37年半,即150个季度,与公务员的投保期限拉平了,其计算标准是以10年最高工资的平均工资额为基础,将退休金的比例从20-40%提高至25-50%。这样,一直到1983年4月1日,60岁退休金的保底线一直是以平均工资的25%为起点,投保期限为37.5年,每个季度平均增长了1.25%;65岁的退休金的50%。

1982年7月21日的法律又对退休金的领取资格做了重新调整,退休金的标准并没有提高,但对其投保期限做了下调,对32.5年的投保期或少于这个期限的退休者来看,也可以享受上述待遇。退休年龄的规定没有改变。还规定,超过65岁退休时,投保期限可以少于150个季度,但退休金的标准也不能超过50%。这个规定实际上等于每个季度增加了2.5%。此外,该法律还规定,退休金的标准在以下情况时可以适当增加:A、要负担配偶;B、抚养小孩(至少有3个合法小孩或私生子或养子,这时增加退休金10%);C、对于在9年期间至少领养了1个或几个16周岁以下的孩子的妇女投保人,对每个小孩可以给予增加相当于2年的保险期限。D、对于那时工作到至少是60岁的无正常生存能力的(inapte)投保人,既使其投保期限少于150个季度,也可以享受按50%比率计算的养老金。1972年曾颁发一个条例对“无工作能力”(L’inaptitude au travail)的标准做了一些稍微灵活的处理:在医学上投保人被确诊为在其职业岗位上丧失其工作能力50%,即可宣布为无工作能力者。如果投保人是残废抚恤金的持有者,那么到了60岁就可以改为享受老年保险,而老年保险的标准被规定为不能低于残废抚恤金。其他一些年龄到了60岁、但投保期限没到150个季度的投保人,也可以享受50%比率的退休金,他们是:因参加抵抗运动而被关押者、流放者;战争中的老战士和被俘人员;战争中的服务工作人员、体力工人、有3个小孩的女工等等。

1988年1月5日颁布的第88-66号法令规定,构成基本工资的某些薪金(Les rémunérations)可以在每年两次(1月1日和7月1日)重新确认的工资增加系数时得到提高,即使届时已经结清的养老金也可以从那一日起得以提高。在这种情况下,领取==比率养老金的人也可以根据其投保期限的长短而领取一份最低限额的补偿。如果投保人在退休前因故去世,其配偶的某些条件符合条例的规定,例如结婚年限要够(去世前两年),年龄(55岁)要够,等等,那么,投保人虽然去世了,但其养老金还可以转移到其符合条件的配偶身上,其配偶就有权申请一份“可复归的养老金”。“可复归的养老金”的数目是投保人应该政党得到金额的52%。

“老年雇员津贴”(AVTSL’allocation aux vieux travaillears salariés)是1941年设立的;为了帮助那些由于年龄的原因而从未缴纳过社会分摊金或没有缴足社会分摊金而不能获取养老金的那些老雇员,1945年又重新确认了这一制度。由于推迟了他们缴纳社会分摊金的年限,这些人的老年雇员津贴的收益也相应受到了损失,当结算时每年的收益很小,并逐年递减。老年雇员津贴的发放是有条件限制的,其发放的金额标准由法律规定,并定期修改。

发给老年人的津贴还有一种是“家庭主妇津贴”(AMF,L’allocafion aux mères de familles),主要补贴对象是在9年中至少抚养过5个16周岁以下孩子的65岁的女性(无生存能力的60岁女性),她们必须是法国公民或与法国有某种协议关系的国家的侨民,没有相对固定的、能达到一定数额的收入。家庭主妇津贴与老年雇员津贴的数额相等。

就养老保险这个项目来说,农业雇员也与其它阶层一样,被法国养老保障制度覆盖起来了。

三、特殊性之二:失业保险中的“工作赋予权利”

法国关于失业保险的现代立法始于1958年。1958年12月31日,“法国全国雇主理事会”(CNPF, Conseil national du patronat français)与法国一些大型的重要工会组织正式签定了失业保险协议。1958年的这个劳资协议成为日后法国失业保障立法方面的重要基础。随后,1967年、1972年、1974年和1984年等又陆续颁发了几个关于失业的法律。所以,从这个意义上讲,法国的失业保险比其它社会保险都更为年轻。法国1945-1946年创建的社会保障体系,是建立在这样一个社会保障概念之上的,即“工作赋予权利”(c’est le travail qui ouvre des droits),因此,由于当时历史条件的原因(战后重建,急需劳动力等),没有考虑到无业者的情况,即失业没有被看成是一种现实的威胁,在这方面,法国的社会保障立法与英国的“贝弗里奇”概念也存在较大的差距。此外,在法国,大的工会组织只代表工薪阶层,而不代表失业者,就是说,雇员在被解雇之前的“失业”能够得到工会的“关注”,而一旦解雇手续完成,工会就与失业者就没有任何关系了。

近三、四十年来,法国的失业保险立法有了长足的发展。这里就失业保险的主要内容、失业救济金问题、社会保障与失业的关系等方面予以论述。

(一)、失业保险制度:纵横交错,体现了“保险和团结的双重机制”

失业保险的覆盖范围比较广泛,它几乎包括所有受雇人员,但是,建筑和码头工人、海员、飞行员另有专门制度。法国的失业保险制度与其它欧洲国家相比稍有不同。法国实行的是雇主/雇员强制保险和政府基金的双重保险制度。在前者中,雇员的分摊额是月工资的2.42%,最高限制为12610法郎。雇主的分摊额是工资总额的4.18%。后者也被称为综合方案,即须受保者须接受经济状况调查,其覆盖范围为年轻的求职者,近期的鳏寡者、离婚者、分居夫妇、或有一个或几个子女的独身妇女、新近退役的老战士、战俘、学徒、长期失业且失业保险已经到期者等。对于综合方案中所覆盖的支出费用,完全由政府基金支出。

失业保险的享受条件比较严格,必须是年龄在60岁以下,失业前12个月内从事有收入的工作至少91天或520小时,并且,在职业介绍所登记失业,有工作能力并愿意接受工作介绍,而非由于自动离职,犯错误或拒绝适当的工作而成为失业者的人。

在大区一级,“工商业就业协会”(ASSEDIC, Association pour L’emploi dans L’industrie et le commerce)负责支付津贴;国家一级颁发津贴的是“工商业就业联合会”(UNEDIC, Union Nour L’emploi dans L’industrie et le commerce)。“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”(URSSAF)负责征收社会分摊金(les cotisations)。1982年“法国全国雇主理事会”宣布废除1958年的协议,政府通过法令予以参与。1984年4月1日“法国全国雇主理事会”提出了一项重大的改革措施:将雇员/雇主的分摊款的资助和通过国家政府基金给予的失业资助从制度上区分开来,法国人也称前者为保险开支(les dépenses d’assurance),后者为“团结连带开支”(les dépenses de solidarité),或称正常失业权力终止时的团结性特殊补助。

“法国全国雇主理事会”1982年废除了1958年的协议之后,法国政府于1982年11月4日颁发了第82-939号法律,该法律规定正式成立“团结连带基金”(Le Fonds de solidarité)。该法律首创了“团结连带制度”(Le régime de solidarité),规定,由“团结连带基金”提供资金以首先资助那些寻找职业的16-25岁的年轻人。

19871230日社会有关方面达成共识,签定了协议。根据该协议,雇主代表被充许加入了“工商业就业协会”,并且,国家正式委托该协会,由其负责发放“团结连带制度”所应支付的所有津贴补助等。这样,该协会的权力大了,成了代表私营雇员利益的唯一窗口。

因此,80年代法国人非常自豪地称赞他们的失业保险制度具有“保险和团结的双重机制”(un double mécanisme d’assurances et de solidarité),体现了公平与贡献的双重精神,因为除了雇员的纳税权以外,在法国还存在着公民的补助终止权和特别补助享受权。

但是,自1982年至1991年间,失业人数以每年5%的速度递增着,津贴开支每年增加7.2%,1960年失业保险的支出仅占社会保障总支出的1%,而到1992年由上升到7.5%,失业率已占经济活动人口的10.5%;1984年仅为264亿法郎,而1992年则上升到1170亿法郎(尽管如此,与退休、医疗、家庭补助等其它社会保险项目相比,失业救济所占的财政比例还是很小的)。如果加上涉及到职工就业的其它政策性干预,如鼓励退休、促进职工培训、创造就业补贴等等,从广义上的失业津贴费用来计算,其开支在1991年为2360亿法郎,占GDP3.5%。与世界其它国家相比,在这方面法国是开支最高的国家。于是1991年和1992年爆发了两次阶段性的财政危机,这两个财政年度的赤字累计为200亿法郎,1993年则达到350亿法郎。

(二)、失业津贴的给付:计算复杂,层次太多

法国失业救济金的发放与其它欧洲国家尤其是与英国和德国相比存有较大差异。首先,失业补助期限自开始起不得超过60个月。最初的补助相当于日参照工资(Le salaire journalier de référence)的57.4%,支付期限将随着年龄和受保职业的年限而异。

在雇员/雇主的强制性保险制度下,失业者领取的“基础性津贴”(L’allocation de base)领取之前必须先出示中断劳动合同期限的证明和在职业介绍所已登记寻找职业的证明,其年龄在60岁以下的证明。在综合方案中即在“团结连带制度”下,“权利终止性津贴”(L’allocation de fin de droits)的发放和领取是比较严格的,事前必须要经过经济调查,如前所述,发放的对象是没有领取“基础性津贴”资格或没有领取“基础性津贴”的资格的人。“权利终止性津贴”发放的期限因年龄和“团结连带制度”的规定而异。例如,其年龄如果是57岁零6个月,并有10年的工作领薪履历,那么,失业一年者,其“基础性津贴”的发放将继续到60岁为止(或按养老保险的150个季度计算)。“基础性津贴”每天补助的标准等于日参照工资的一部分与固定工资一部分的总和,既不能小于某个数额,又不能超过日参照工资的75%。“权利终止性津贴”的固定标准要高一些,主要是为了考虑到那些年龄在55岁的领取者的利益,但也不超过参照工资的75%。津贴标准的调整在每年10月1日进行。

进入90年代以来,为了避免分摊款重新增长,于1992年和1993年两度对失业救济金的发放标准进行改革:对“基础性津贴”和“权利终止性津贴”的享受条件做了重新界定,对“权利终止性津贴”的享受条件放宽了一些。就“基础性津贴”来说,若入会时间在6-8个月,那么可颁发4个月百分之百的津贴,若入会时间超过27个月,则百分之百的津贴可颁分到27个月。若补助的总期限为5年,那么每4个月递减一次。由此可见,就百分之百的津贴来说,平均比略高于失业者以前工资的一半。“权利终止性津贴”到1992年7月1日高达每天71.98法郎。领取失业救济的失业者还可继续享受医疗保险,养老保险也把失业期计算在内。

另外,除了正常的失业救济之外,还有制定了“部分失业补偿与退休金提前补偿”的规定,对那些由于因工作量减少、或因退休前停止职业行为而引起收入减少的人给予补助。“国家团结基金会”(le Fonds national de solidarité)负责提供上述资金,并为此国家与企业间专门设立了一个“社会计划”(plans sociaux),旨在限制解雇的数量和后果。

表 2:1993 年失业津贴补助情况

求职的失业者总数: 3,000,000人
其中享受津贴情况为

基础性津贴领取者:

权利终止性津贴领取者:

特殊团结津贴:

一般补助:

享受津贴总人数:

1,478,000人

326,000

351,000

66,000

2,221,000人

四、特殊性之三:议会的“不作为”与行政的“九龙治水”

作为一种制度安排,社会保障网络可以说是政府的一种“产出”;社会保障在运转过程中,与国家的行政、司法和立法有着复杂的关系。由于社会保障在大多数西方国家已有上百年的历史,所以,考察社会保障与它们之间的关系也是一件复杂的事情。与英国和德国等其它发达国家相比,法国社会保障与其行政、司法和立法之间关系具有一些特殊性。

(一)、行政管理:私人的性质与政出多门

法国社会保障机构是受政府行政监督与监控的,其目的是保护分摊金缴纳人的总体利益,以便更好地、有效地、合理地运用分摊金。正如前面介绍的,法国社会保障机构具有私人法律地位的性质,虽然它们的绝大部分活动与业务必须同公共服务部门进行合作,但一直保留着相当大的自治权,这样从理论上讲,国家对社会保障机构的干预就具有一定限制和一定的范围。但是事实上,即使法国社会保障机构具有私人的自治性质,行政干预权也是相当大的,几乎所有重要环节都受到政府的控制和监管。这就是法国社会保障的最大特点之一。进一步说,法国社会保障事业与其它大多数西方国家一样是有广泛、普遍的公益性、社会性、非营利性,是公共权力“生产”的一种优效型的公共产品,属于公共部门的大范畴;但是,除了国家行政监控以外,它的运作、运转、经费使用、来源与增值的操作过程,绝大部分决策过程,都带有较浓的私人性质,是一种属于“自治的公共组织”。

在行政管理上,法国社保制度可谓是“政出多门”和“九龙治水”。国家级社会保障组织的监督部门是中央政府的几个部的部长及其若干职能机关。由于法国社会保障体系中存在几个不同的保险制度,所以,不同类型的保险制度、不同种类的保险业务管理领域,由不同的几个部的部长分别管理;但同一类型保险制度下不同的业务工作又归属不同的部长来负责。例如,农业保险制度下的各种组织机构的监管工作由“农业渔业部”部长负责,但是,它们的财政运作和资金管理与其它所有保险制度下的经济财政问题均由“经济、财政与工业部”部长负责。法国“社会事务监察总署”负责对所有保险基金会及其分支机构的监察审计事务,并对某些专项工作发布年度报告。

“普通保险制度”中国家级保险机构的行政首长的任命由政府颁布法令予以公布,但事前必须征得有关部长的同意和有关其它保险基金会的认可。如果发现基金会董事会有严重违规行为、管理不善并造成损失的现象,部长有权终止董事会的使命或解散董事会。如果发现上述违规等现象涉嫌董事长,部长有权解除董事长的职务。如果董事会的决策与现行法律与政令不符或严重相悖,并有可能由此带来资金风险或经济损失,部长有权予以废除。

国家级的保险机构董事长的决议必须得到相关部长(如经济、财政与就业部,就业与团结部)的首肯,方可执行。若部长予以明确反对,该项决议便被宣布无效,不能执行。各保险机构的预算和决算要自觉地接受政府会计审计部门的检查,接受财务监察总署的审读和审计法院的监控与调查,并每年将预算与决算逐一进行对比审计。

(二)、司法诉讼:程序非常复杂

法国社会保障的许多规定法令都来自于许多重要而复杂的诉讼。法律诉讼必须要履行复杂的司法程序和诉讼程序,久而久之,关于社会保障的许多诉讼案件便成为日后的惯例,最终被收入社会保障的相关规定之中。在法国,日常生活中主要适用和常见的是“普通诉讼”和“技术诉讼”。

  1. 通诉讼,“普通诉讼”(le comtentieux général)所面对的主要是关于社会保险方面的经济纠纷,如分摊金缴纳的数额和计算,补助金的领取数额等等。所有的裁决必须以基金会董事成员组成的上诉调解委员会的名义进行公布,然后便正式进入司法诉讼程序。在纯粹司法阶段,诉讼程序由两个等级组成。第一个阶段是要先经“社会保障事务法院”(le Tribunal des affaires de sécurité sociale)进行审理,该法院以前被称之为“一审委员会”,开庭时,由法官主持,两名陪审员参加,他们分别代表工资收入者和雇主。第二个阶段是进入“上诉法院”(La Cour d’appel),由其“社会事务庭”(La Chambre Social)开庭审理,他们全部由法官组成。
  2. 技术诉讼,“技术诉讼”(le contentieax techuique)审理案件比较复杂,主要是那些专业技术含量较高的案件,比如工伤事故造成的残疾等级的鉴定、丧失劳动能力的等级鉴定、以及由此导致的诸如分摊金缴纳数额和津贴数额等经济问题的裁决。

技术诉讼也涉及两个等级的司法程序:“地区技术鉴定特别法庭”和“国家技术鉴定特别法庭”。地区级的特别法庭在开庭时,由主管卫生与社会福利的大区行政首长负责主持审理,或由他指派的代表负责主持开庭,此外,还有数名医师和分别代表雇主和雇员的两名陪审员共同参加组成陪审团。一审之后,便进入二审阶段,即“国家技术鉴定特别法庭”开始接手案件。国家特别法庭又由两个厅组成,每次开庭时,一个厅由一名行政事务法官主持,另一个厅由司法法官主持,此外,还有法官与公务员各一名,两名陪审员(一名代表雇主,另一名代表雇员)。国家特别法庭的功能是对工伤事故案件中分摊金的比率做出一审和终审。在法国,社会保险方面的司法诉讼是免费的,当事人不用付费。在整个诉讼程序里,当事人可以聘请律师,一般情况下,律师费必须支付。但是,如果当事人的收入低于某个下限时,律师费也可以免除。法庭没收财产,或当事人提出上诉等,都有严格的执行期限。

医学鉴定是一项非常复杂而又重要的环节。医疗事故和工伤事故的案件经常需要进行医学鉴定。首先,受保人必须要提出医学鉴定的申请;然后,在得到受保人的治疗医生和保险机构的医生顾问达成一致后,共同指定鉴定医生。鉴定医生一旦介入司法诉讼程序,他就必须公正地、适时地将其鉴定意见和结果同时向受保人和保险机构公布,必要时,要将其呈给法庭。

(三)、议会的作用:几乎没有预算制度

与行政和司法相比,法国议会立法的作用对其社会保障的影响和干预程度要小得多。与英国和德国等其它国家相比较,这似乎是法国社会保障制度的又一个特点。法国政府每个部都有一个预算,农业社会补助金还有一个附加预算,所以,从国家水平上讲,法国事实上不存在一个真正意义上的“国家预算”。这样,就不存在议会对其审议批准的问题了。

国家级的各类社会保险机构必须要定期公开他们的经营情况和收支结构以及风险预测。每当与社会保障有负责关系的几个部在讨论其预算时,他们总是向各种保险机构提出一大堆问题,从而引起社会新闻媒体长时间的讨论与争议。19741224日就一项有关法国全民社会保障的法令进行表决时引发一场大讨论。讨论的焦点主要围绕着两个问题:一是对以往社会保障支出的评价问题,普遍认为影响其变化和产生赤字的随机因素太多;一是对社会保障预算(各部、各保险机构)的评价问题,普遍感到在雇员与雇主、受保人与保险机构之间存在许多利益不尽相同但又难以解决的困难。由此看来,法国议会对其社会保障制度进行投票立法之外,还经常以“局内人”的身份引发一些社会大讨论,一些议会成员还以“局外人”的身份参与这些媒体争论。

法国议会多年来一直试图扩大对其社会保障费用收支情况的监督作用,但事实上,时至今日,议会的“监督”作用一直停留在“咨询”和“听取汇报”的阶段,没有真正的、实质性的内容。首先,在工资预收款筹措社会保险的资金的做法上也给议会造成了一种法律上进退两难的窘境。1958年的宪法34条规定:各种性质的税捐的征税基数、覆盖范围和税率都由法律来规定。可社会性分摊金并未被列入这个范围。它的税率应当通过协商来确定。因此,议会对社会保障支出没有任何监控,社会保障预算要高过政府预算。另外,根据1979年3月22日的法令,法国建立了“社会保障审计委员会”(La Commission des comptes de la sécurité sociale),但是,它是根据“国家审计委员会”的模式组建的,仅是一个“商议”性质的机构。1987年6月23日的法令仅对该委员会的成员结构做了一些变动。现在,该委员会主持人为负责社会保障事务的部长主持,其成员构成结构为:国民议会议长指派2名国民议会的议员,参议院议长指派2名参议院议员,经济与社会顾问委员会的一名成员,审计法院一名法官,工会专门机构12名代表,国家级保险机构的主席,卫生与其它专业技术人员的代表等。常务秘书长由部长任命。该委员会每年至少召开两次会议。该委员会的一个重要职能之一是给政府定期提交报告书。报告书中常常提出关于扩大议会干预社会保障资金财务工作的作用问题。

众所周知,政府预算哪怕做几百万法郎的调整都要经过议会;但议会对社会保障支出几乎没有任何监控权 这是法国社会保障制度的重要特点之一。

五、特殊性之四:“分摊金”的特殊性质及其“税收化”的争议

由于法国社会保障基金的结构与丹麦、英国、美国等许多西方国家不同,它沿袭了法国保险业的传统,主要依靠“社会福利分摊金”,即建立在工资收入标准之上的、由雇员和雇主缴纳的分摊款,大约占其社会保障基金的80%左右;所以,而来自税收的部分很少,这成了法国社会保障体系的重要特色之一。这里将试图对缴纳分摊金的公平性问题、对企业竞争力和效率的影响等问题做一简单分析。此外,对社会保障基金的供给与需求的关系和融资方式等问题也作一简单研究。

由于法国社会保障基金的主要构成是来自于雇主和雇员的分摊金,而不是税收,从而构成了法国社会保障体系的又一个重要特色,所以,在作上述研究之前,我们不得不对“分摊金”与“强制性征收款”这两个概念及其与税收的之间的关系作一界定。

(一)、“社会福利分摊金”与税收之间的关系

任何一个国家机器的正常运转连一天都离不开对强制性征款的依靠,它不但构成了国家公共权力机构的正常资金来源,同时,作为国民收入的再分配,它还调节着社会收入与财富的不均和国民经济的运转节奏,同时,还影响着许多领域里公民和企业的经济行为。

1,“社会福利分摊金”的特殊性质

所谓强制性征款(prélèvement obligatoire),根据OECD的定义,是指那些既不是自愿的、也没有给予缴费者即时或直接补偿的、向公共管理机构定期缴纳的款项;它主要包括两大类:税收和强制性社会分摊款(les cotisations sociales obligatoires)。如果我们将它跟国民生产总值相比,则可以得出强制性征款的比率,或广义上的税收压力率。通常,这一指数被用来衡量一年中某个国家的强制性征款占总财富份额的多寡,以了解变化该国经济发展趋势和进行国际比较。尽管表面上看起来简单明了,但是强制性征款的定义所依据的标准却还是有点含糊不清,我们有必要将其与税收、公共机构等概念一一加以比较区分。

而税收是指通过权力渠道从自然人和法人身上提取的款项,其目的明确,无直接性补偿,税收主要用于公共性开支以及政府的经济社会干预活动。因此,在正常情况下,税收与其它不被视为强制性征收款的缴纳款项是有所区别的。

在法国,只有当强制性社会分摊金为公共管理机构管理的社会保障制度提供资金来源的时候,它才属于强制性征收款的范畴:例如国家直接组建的保障体制以及地方性保险体制(如退休金制度和国家公务员家庭补助金制度),另外还包括隶属于国家财政范畴的社会保障管理制度。这些公共管理机构包括一切以社会补助金形式分发其收入的机构,此类机构的收入主要来源于强制性社会分摊金或税收(国家津贴或所拨税款),但条件是这些机构必须是自治的。

这里要特别指出的是,在法文中,所谓“分摊金”(cotisation)和“社会福利分摊金”都是一个意思,就是指在社会保障专业中人们常说的“社会保障缴费”,在我国称“保费”,在美国被称为“工薪税”(payroll tax)。这里需要指出的是,国内一些报章曾多次刊有文字称法国社会保障制度中个人缴纳的是“税”,不是“费”。这显然是以讹传讹。法国社保制度缴纳的从来就是“费”,而不是税。这个问题在理论界是存在争议的,而且比较激烈。这是因为,是否进行费改税的改革,关乎到社保制度的性质问题。在本文的最后笔者将就此话题继续分析。这里仅指出,法国存在的“费改税”的争论是有意义的,他涉及到制度改革的问题。前几年我国理论界和政策面也曾出现过类似的争论,但我认为这是没有实质内容的争论,因而也就没有什么意义,因为现实中的制度改革早已经超越了这个阶段,“税”和“费”之间的区别也就是很大,根本不牵涉到制度改革的性质问题。

这里更需要指出的是,在法文中,事实上也有一个完全类似英文“contribution”即“缴费”的词,但没有得到使用;比较起来,cotisation(分摊金)这个词比contribution(缴费)的含义更为“福利化”,前者似乎更多的是强调“权利”的分量,而后者则涵有较为浓厚的“义务”的意思。所以,从法国人使用cotisation 这个特殊的词来说,也能看出法兰西民族及其福利制度的某些福利化特征。也正是基于这些原因,笔者在讲到法国时,虽然其他许多术语都基本用习惯的英文和中文术语中约定俗成的惯用法替代了法文对应的专有名词,例如“现收现付制”等,但却一直保留着使用“分摊金”这个独具特色的术语的使用,以示区别于其他很多国家。

因此,在法国,尽管社会保障机构(除掉其中的一部分,尤其是社会保障普通制度的三大基金会)拥有私法地位,但它们属于公共管理范畴,因为其资金来源主要依靠强制性征款且它们是自治的。一般来讲,从法律角度和国家颁发的集体性协约角度来看,一切进入职业界的人都必须加入这些机构所管理的社会保障机构。但从国家财务角度来看,互助会不被视为公共管理机构,而只被视为保险公司。

因此,被视为公共管理机构的组织有管理社会保障普通制度、失业补助制度、农业保险制度、特殊保险制度、保险补充性制度以及非农业非工薪层保险制度的各种机构。相反,那些由雇主直接组织的但非自治单位的保险制度,即便它本身也具有强制性的特点,但是它并不属于社会保险管理机构的范畴,其分摊金亦不属于强制性征收款之列。这些分摊金包括两类:第一种是实际分摊金,直接从工人所得毛收入中收取;第二种是假想分摊金,这不是真正意义上的征收款,而是由雇主直接发放给工人的社会补助金,但不通过社会保险自治机构这种渠道,受益工人包括退休工人和享受此种权利的工人。

因此,社会福利分摊金有一定的范围,从属于强制性征款的社会福利分摊金共分三类:雇主分摊金(或老板分摊金);雇员分摊金(或职员分摊金);非领薪者分摊金(自由职业者分摊金)。正如税收一样,这些福利分摊金都是通过权力渠道从自然人和法人(雇主分摊金)那里收取的款项,其形式固定,无直接补偿。但是与税收有所区别的是,社会福利分摊金不需要议会批准,因此它也不受年度总预算原则条条框框的制约。的确,社会福利分摊金不是由法律来确定的,而是由法令或者由社会合伙人签订的协约来确定的。社会福利分摊金不受议会权限的管辖。社会福利分摊金的征收由社会保障各系统自负其责,所收款额旨在弥补该系统所承担的各种开支。这就是法国“分摊金”制度与英国和德国的最重要区别。

诚然,作为补偿形式,社会福利分摊金也向分摊者发放了补贴金,但是,社会福利分摊金仍然与强制性征收款的常规定义相一致,因为在投保人所缴纳的分摊金和其所面临的承保“风险”(也就是说可能性)之间并不存在直接的紧密联系,例如疾病,残疾,失业,衰老以及家庭负担,等等。

2,强制性征款与4个公共管理机构

强制性征款必须用于公共管理部门,或者说由公共管理部门进行预算与支配。界定一个机构是否属于公共管理部门须由以下两个标准加以衡量:

(1),它们的主要经济职能是要从事非商业性服务(也就是说免费或近乎免费的服务)或完成收入再分配活动。正是因为这些部门所提供的服务不用交费(或不用全部交费),所以这些公共管理部门必须通过强制性征款而获取履行自己职能所必需的资金。

(2),它们的资金是否主要来源于强制性征款。这些强制性征款要么直接地、要么以公用津贴的形式进行收受,也就是说在公共管理部门之间进行流通。当某一公共管理机构为另一公共管理机构征收某一税收时(如直接地方税,它的收取是由国库保证进行的,但它都将下拨给各大区、县和镇),那么这一税收则被视为受益管理机构的资金收入。

按上述两条标准,从财政角度来看,法国的公共管理机构可以分为四类:

(1),中央管理机构

中央公共管理机构,包括严格意义上的国家和中央行政管理各级组织机构。从强制性征款的角度看,国家可以被看作是所有行政管理服务的总体。因为国家也要出售它们的服务,但除去产品和税收而外,实际上,国家也被视为一家大型的国有企业。严格意义上的国家是指中央政府,而广义上的国家代指一切公共管理部门。

中央行政部门各组织机构的资金来源主要靠国家津贴以及它们所生产的服务的部分付款(纯粹意义上的费用)。这些机构的法律地位形形色色,它们在国家委托给自己的领域里行使各种活动,如教育(大学及国立高等院校),研究(国家科学研究中心及核能委员会),文化(国家剧院及博物馆),经济活动(法国外留中心,国家粮食行业专门办公室)或社会行为(国家就业处,国家家庭协会联盟)。国家除了要从职员的毛工资收入中收取社会福利分摊金以外,还要征收诸多的税收;其所征社会福利分摊金将用于国家自己管理的公务员养老金和公务员家庭补贴金。最重要的税收有增值税,收入所得税,企业税及石油产品内部税,继承和捐赠税,财产互济税,某些产品的特别税(如烟草和火柴,葡萄酒和白酒类等)或中小型企业税,国家彩票税和博彩税。

(2),地方管理机构

地方公共管理机构包括地方集体和地方各级行政管理机构。它们各自的身份形形色色,其职权范围和资金来源都有在地方,其中资金主要来自地方集体津贴或附加税(如高初中,商社,队员介所,农会,城市规化局,家机及国土整治公司等)。地方税收主要对象为各大区、省和镇:如行业税,已建和未建土地产权税,住房税,演出税和酒类销售许可税等。

(3),欧盟

在欧盟内部,包括法国在内的各成员国还须拿出一部分强制性征款用于第三个层次的公共管理机构:欧盟。被派用到欧盟的强制性征款主要包括关税,第三国进口农产品税,糖业生产税,成员国所收增值税的一部分以及从各成员国国民生产总值中的一部分提留。

(4),社会保险管理机构

我们已在上面对社会保险管理机构下了定义,它的资金主要来自社会福利分摊金,但是它同样可以享受某些专门调拨的税款。1991年开始实施的“综合社会捐”(CSG,Contribution sociale généralisée)就属于此列,此项税收将归缴国家家庭补贴金基金会。但是。我们同样可以列举出许多称之为费的税,这些税款将为农民保险制度(粮食税,甜菜税,烟草税和食用肉畜税)提供资金来源;另外还有1967年创立的汽车保险金税制,其目的是当交通事故给疾病保险业带来大笔开销的时候让车主承担其中的一部分医疗费用。1994年,整个强制性征款占国民生产总值的43.8%。在强制性征款中,税收占55.7%,实际社会福利分摊金占44.3%。强制性征款的分配情况是:中央公共管理机构占38.7%,地方公共管理机构占13.7%,社会保险管理机构用了45.5%,欧共体征用了2.1%。

(二)、“社会福利分摊金”比例与社会福利水平比较

从上面的数据可以看出,社会福利分摊金几乎占法国强制性征款的一半,可以说,1974年以来,强制性征款的所有增加部分都是用于社会保障开支的,而强制性征款在GDP的比例却基本保持不变。法国社会保险预算高于政府预算,所以,法国以其高额的强制性征款和迅速膨胀的福利支出而闻名于欧盟各国。在欧盟或OECD国家,用社会保障的强制性征款平均化占其各成员国财政总收入的25%左右,而法国则高达44%以上。

对受保人来说,向一个社会保险组织交纳分摊金和与一个私营保险公司签定强制性保险合同并无根本差别。但是,只有在前一种情况下,分摊金才被包括在强制性征款之内。因此,所有拥有机动车的人都要交纳强制性机动车保险费(但人们并不是一定都得有车的),这种保险费并没有被包括在强制性征款之内。同样,电话、燃气、电费帐单并不是强制性征款,但却肯定会被认为等同与以税收形式出现的、国家对公共企业的补贴费用。公共费用(气、电、电话等)上涨,与此同时国家财政对公共企业的补贴减少,这只是个帐目上的花样,表面上看强制性征款降低了,但实际上缴款人从腰包中掏出来的总数并没有变化。

主要因为这个原因,对欧洲及美国的强制性福利征收款率的比较也是没有现实意义的。美国人在医疗方面的消费比欧洲人高得多。可是,美国的强制性征款要低得多,因为在美国,法律并不规定企业必须交纳福利分摊金而是由企业与工会就此达成协议。可事实上为职员提供医疗保险的美国企业的实际负担要比欧洲企业沉重得多。

在欧洲内部也有同样的差别。在法国,对辅助性退休保障系统交纳的分摊金是被列入强制性征款的数额之内的,可在大多数其它欧洲国家中并不是这样。相反,在法国,某些特别保障系统的征缴费用并不算在社会福利征款总额内,因为在各种规定的福利分摊金中没有对应的项目。

就社会保险面采取的某些经济措施可以人为地控制强制性征款的比例。当医疗费中的自付部分提高之后,互助性医疗组织(84%的社会保险对象加入了这些组织)提高了保险费以抵消医疗保险报销费用的减少部分。是否加入互助性医疗组织是自愿的,其保险费未被算入强制性征款的总额之内,但对被保险人来说,这没有什么不同。此外,强制性预收款的各个组成部门相互之间差别很大。应当把用于支付行政性开支的预收款与全部用于再分配的预收款区别开来,大部分社会性征款都属于后一类。这类征收款一般都通过公共基金会转化成各家各户可供支配的收入。1989年,强制性预收款额占到了法国GDP的44.3%,其中只有17.5%用于支付行政性开支,也就是说从市场经济中被“抽逃”了出去。

1990年“官方”所规定的强制性征款的比例为43.8%,可如果把行政性开支以及所有的社会福利分摊款都算进去的话,这个比例为48.3%,但如果把直接分配给家庭的款项、民众所消耗掉的公共服务费用以及各行政机构相互之间转移的款项排除掉的话,强制性征款的比例则下降到12.5%。由此可见,各种款项通过基金会进行再分配之后存在着一种“损耗”,尽管它们在数目上并无变化。

(三)、“社会福利分摊金”对宏观经济的影响

虽然法国并不是唯一的以社会福利分摊金的融资方式作为社会保障基金主要来源的国家,但是,法国的特点是,它的社会保障体系中包含着林林总总的家庭补贴。欧洲其它一些国家的社会保障基金主要来源于税收。例如,丹麦的全部社会保障基金来自税收,英国的税收也占其社会保障基金来源的绝大部分。前面我们已经讲到,法国的社会福利分摊金占全部强制性征款的44%,远远高于其它国家:德国是36%,英国是17.6%,欧盟的平均值为28.5%,与美国的29.2%差不多,请参见表3。“分摊金”这个作为法国社会保障基金来源的独特融资结构为法国社会和企业带来了什么样的影响呢?

3:社会保险分摊金占GDP的比例

国别 1965 1990
法国 11.8 19.3
德国 8.5 13.9
英国 4.7 6.4
美国 4.2 8.8
经合组织各国平均值 4.9 9.3
欧盟国家平均值 6.8 11.5

1,“累退分摊金制”加重了社会分化现象

法国强制性征款比率不象其它工业化国家那样实行的是累进制 。它表面上是按收入的一定比例提取,但实际执行的是一种累退的缴费率。由于分摊金中很大一部分过去是有上限的,所以这种递减缴费的做法在很长一段时间内是直接的。后来几乎全部分摊金的上限都被取消了,对雇员们来说,只有一部分退休分摊金还有上限。

取消上限并没有改变社会分摊金递减缴费的性质。它们实际上可以从所得税中扣除。所得税的征收是以净收入为基数。虽然缴纳的分摊金应当被列为个人工资中来,可实际上这笔钱被排除在所得税的征缴基数之外。社会分摊金数额的提高因税收上的减少而效用降低。如果说从工资中扣除的分摊金使最低工资家庭的收入下降1%的话,那么交纳最高档所得税的人的收入只下降了0.44%,因为其收入边际税率为56%此外,如果工资收入占家庭总收入的比例越高,那么社会性负担就却显得沉重;而收入越高,这个比例则越低。社会保障的筹资方式加重了个人财产上的不平等。

这种累退分摊金制与累进所得税制形成以对比。因此,我们可以这样认为,法国的社会分摊金是一种保险体制和团结精神的混合物,法国的社会保障体制就是建立在这一结构之上的,这就形成了一种从未得以解决不合理现象:“保险费”会随着工资的增长而不断按比例上涨。理论上讲它只应该随着风险的增加而上涨。这样,家庭总收入的水平就与分摊金缴纳的多少不挂勾了。

2,“累退分摊金制”对创造就业机会不利

在欧洲,法国是失业率最高的国家之一。究其原因,或多或少都与法国社会保障基金的这种融资方式有一定关系。劳动力总成本在企业竞争力和产品价格定位上地着重要的作用,当人们对劳动力总成本进行比较时,发现尽管社会负担本身不是一个决定性的因素,但劳动力成本的结构如何也是非常重要的,劳动力及资本的相对成本这两者之间的比例如何对价格的影响也是非常大的。用工资负担的形式来筹措社会保障资金,这种融资的方式将会使劳动力成本相对提高(相对于资本成本而言),从而不利于劳动密集型产业,对资本密集型产业有利,这样会导致产生资本替代劳动力的趋势。法国政府推动的许多就业工程与计划之所以要列入允许某些雇员免除社会性负担的条款,原因正在于此,目的就是鼓励雇主扩大雇拥规模。

这种作用对低工资者更明显:基础工资再加上工资负担会使从事简单劳动的低工资者的劳动力成本要高过他们的生产价值,这就是企业倾向于以资本代替劳动力的原因。当税前工资总额高出净工资50%以上的时候,通过社会性负担筹资的方式还容易导致打黑工(travail annoir)。我们知道,在任何国家都是控制打黑工远远难于控制逃税,因为在后一种情况下,纳税人只想逃税而已,而在前一种情况下,雇主和雇员的直接利益至少在短期内被联系在一起。双方可以分享节省出来的钱。

3,“累退制分摊金制”对企业竞争力影响并不很大

前面我们刚刚谈到,劳动力总成本对企业竞争力将有较大的影响。那么,社会分摊金的筹资方式对企业劳动力总成本影响究竟有多大就将成为一个影响企业竞争力一个重要的间接因素了。

有的学者认为法国社会保障的分摊金制度为法国企业的竞争力带来了负面的影响。那么,事实究竟如何呢?我们认为,其结果倒未必如此。在法国,社会负担比其它大多数欧洲国家都重。但这并不意味着法国的劳动力成本比其它国家高。它在OECD各国中处于中等地位,请参看表4。法国的劳动力成本比德国低,与丹麦差不多,在丹麦,社会负担却只占到工资的3.8%。事实上,法国的直接工资并不高,针对收入的征收款项负担也不重。应该对劳动力总成本(工资+工资负担+雇主负担)和可供支配收入(税前工资总额-负担-税)做一计算,但是,由于强制性征款的结构性差异,所以,净收入(净工资-工资负担)的差别也很大。

表 4:按当时汇率计算的制造业工业劳动力成本(指数:法国为100,1993年1月)

国别 小时成本 年度成本
德国 125 122
比利时 108 107
荷兰 106 102
法国 100 100
丹麦 99 98
意大利 84 87
英国 62 70
西班牙 62 65
葡萄牙 24 27
美国 85 102
日本 81 106

十几年来,为了不增加劳动力成本,社会性分摊额的增长主要针对的是雇员那部分,雇主那部分略有下降。1958年,雇员、雇主分别承担17%和83%的社会负担,可到了1990年,这个比例为雇员三分之一,雇主三分之二。请参见表5。与此同时,1967年福利分摊金的上限逐步被取消了,特别是近十几年中,医疗、家庭、工伤等几项分摊金的上限全部取消了。1991年后,只有一部分养老分摊金还有上限(其对应的补贴还是有上限的)。

表 5:雇主与雇员所交纳的分摊金与税前工资总额的平均比例变化情况一览表

1月1日 1981 1985 1993
雇员分摊金 12.61% 14.67% 18.85%
雇主分摊金 39.79% 42.15% 43.36%
总计: 52.40% 56.82% 62.21%

从上表中可以看出,15年来,分摊金的总额上涨了10个百分点左右,但大部分还是由雇员来承担的。雇主关心的只是自己所要承担的劳动总成本(净工资+工资负担+雇主负担),而雇员关心的则仅仅是自己的净工资。但是,即使上涨的那部分主要由雇主来承担,最后终究还是转嫁到雇员身上来。因此,法国社会保障的这种融资方式对企业的竞争力没有十分明显的直接影响 。

(四)、税收在社保融资中的作用

1,税收的作用

我们知道,在普通保险制度中,福利分摊金由成员的工资中提取,但在别的保险制度中,其来源就没有这么稳定了:非农业的独立职业者们从他们的经营收入(既包括劳动所得,也包括资本收入)的缴纳,有时依据他们的实际收入提取,有时则采取承包的办法;农业经营者则按照他们拥有的土地面积交纳福利金。

但总的来说,正如前面指出的,税收在法国社会保障体系的资金来源中所占的比例是微不足道的。目前,国家为了弥补社会保障资金的窘境,以补贴的形式向某些社会保障制度提供了一些资金,其中,主要有“农业社会补贴附加预算”(BAPSA)和“失业互助金”(les allocations de chômage-solidarité)。但这两种补贴只是“抽肥瘦”的“再分配”而已。

真正作为社会保障基金来源的、或者说用于社会保障基金的专项税种主要有两种:机动车保险税和烟酒税。其实,为了应付社会保险体系出现的亏空,早在1983年政府就决定从纳税人的可征税收入中提取1%注入“家庭补助”基金。后来针对1982年和1983年纳税人收入实行了的这项措施,到1984年该措施又被取消了。

近10年来,法国学界对社会保障基金的来源问题展开了讨论,许多学者建议增设社会保障专项税种,并具体建议应增设“增值税”(TVA)和设备税。由于种种原因,学界的讨论和建议还没有被政府采纳,但许多学者认为扩大税收的作用是选择社会保障基金筹资的方式问题,对法国来说是十分重要的。还有学者提出社会保障基金来源应当全部实现税收化,但时至今日,福利分摊金依然占绝对主要部分。

尽管如此,近10年来,国家对某些保障系统,如农业经营者和特别保障系统等的资助增多了;国家还承担起了某些社会保障开支,如社会援助、对残疾人的援助、最低工资补助等,这样,税收在社会保障资金来源中的比例得到了一定的提高。另外,法国还有一个用于社会保障基金的专项税种:“综合社会捐”。

2,“综合社会捐”

“综合社会捐”(CSG.,La contribution sociale généralisée)是1991年专门为社会保障基金创立的,税率为2.4%,仅占社会保险基金的5%左右。尽管它在社会保障总收入中所占的比例很小,但其意义却是十分重大的。

早在1991年罗卡尔政府(Michel Rocard)实施这项税种的至少10年前,政府有关机构就开始做一些舆论准备,例如1981年的第十个社会计划等。后来,一些专家学者,官方报告也加入进来,大肆宣传这个新税种,例如,勒斯基 斯特劳斯甘(Lescure-Strausskahn)法案,1983年的社会法案,1987年关于社会保障综合情况的国家顾问委员会报告,等等。可以说,社会综合捐之所以能够比较顺利的被批准,是10年舆论准备的结果。综合社会捐主要有两个特点。一是它针对所有的收入,包括工作收入、资本收入、退休金等一节经济来源,从中提取1.1%。因此,它的征收基数要比所得税和社会性分摊金广泛得多。1993年,每增加1%CSG会带来370亿法郎的收入,而增加同样比例社会性分摊金只能带来280亿法郎。综合社会捐特别注重对退休金征收捐税,这使得它不那么得人心。它的第二个特色是按一定比例从收入中提取。这是个相对简单、公正的税种。与所得税相比,它有明显的优势:它在发放收入之初就已经提走了,因此不会让纳捐人感到那么难受。综合社会捐是1990年12月颁布、1991年实施的财政法中设立的。后来,克勒松夫人(Cresson)和贝雷戈瓦(Pierre Bérégovoy)对该税种不十分重视,巴拉迪尔(Edouard Balladur)政府对它却情有独钟,并于1993年6月通过一项财政法修正案使它的税率由1.1%涨到了2.4%。但是,伴随税率上调的是其初始特性的重大变化:增加部分可以从所得税额中扣除,这样,除了征税基数大一些之外,综合社会捐中可以折抵所得税的部分与社会分摊金并没有差别。(五)、社保基金的收支与社保缴费的税收化争议1,收支状况的结构性失调:一个不争的事实社会保险出现“缺口”主要因为需求与收入之间存在差距。1980年至1994年普通保险制度13个年度中有9个年度出现了亏损,而且,即便有盈余的话也很少超过支出的2%。而且,这些盈余只是相对的。一方面,为了避免亏损的出现,通常采用上调分摊金和为社会保险系统开辟新财源(如1993年初50亿法郎的烟草税)的措施做了弥补。另一方面,各保障系统之间的资金往来以及政府和社会保险之间复杂的财政关系使得很难看到亏损的真实面目。

社会保险的收入情况随着工薪族的变动而变化,即取决于从业人数和发放的工资数额,而后者又取决于就业者的受教育情况和法国经济的繁荣情况。社会保障覆盖险种较广,每项风险均不相同,其中没有一个与社会保险的收入情况相挂勾。对于家庭补贴来说,主要取决于生育率;对于退休金来说,主要是期望寿命;对于医疗保险来说,主要是总人口的变动情况、医疗技术的进步及流行病的情况。还取决于政府的立法与决策,例如,医疗费保险比例、退休年龄、退休金的计算和估算方式、补助的发放条件等等。

在立法不变的情况下,从1975年起支出比收入增长快两倍,同时经济增蝠开始放慢。1980至1990十年间,按不变价格计算,社会保险支出的平均增长速度为3.3%,而就业人数每年的增长幅度不超过2%。

与政府财政赤字不一样,社会保险机构只能为解决机构自身的财政问题而贷款,每年只能通过提高分摊金和降低补贴标准的办法来调节社会保险的收支状况,以弥补其资金缺口。而政府在财务状况转好之前可以通过增加总债务和赤字的办法无限去扩张下去,以应付恶劣的收支状况。人们在谈到社会保险赤字时之所以总感觉到象一出“不断重复的悲剧”,原因就在于此。

社会保险各领域的财务状况前景各异。家庭补贴和工伤保险每年都有上百亿的结构性盈余。养老保险和失业保险则是结构性亏损,收入和支出之间的差距年年增大。对于医疗保险来说,情况很不稳定。卫生支出确实比领薪职工总数增加得快,但这一演变趋势并不是不可逆转的,可以通过控制医疗消费的颁发来加以改善,而不用降低医疗费的报销比例。

2,分摊金标准的理性化讨论:一个争论的焦点

在法国理论界,对分摊金的缴纳标准问题、性质问题、合理性问题等一直存在两种理论的相互争议。一种强调保险的性质,另一种则强调集体团结的精神,他们针锋相对,各执一词。第一种论调认为,保险就是保险,享受保险的权利要与个人的投资和贡献联系起来,不同的行业应该缴纳不同标准的分摊金。后一种理论则认为,保险的权利来自于自身的需要,与个人的投入和贡献没有关系,应该体现一种全民的集体性团结精神。

事实上,在法国,养老保险、医疗保险、失业保险和家庭政策等诸多领域里,它们不同程度地融合了上述两种极端观点的内容。有的领域(如养老和医疗)则较多地强调了“保险”的性质,受保人的权益与其分摊金的缴纳之间比较紧密地联系起来了,有的领域(如失业和家庭补贴)则主要体现的是“团结的精神”。

退休领域主要属于保险性质。交纳多少分摊金直接取决于所能得到的好处,而得到多少好处则取决于两个因素:在60岁时对寿命期望和按工资的多少比例发放退休金。可是,事情也很复杂,其中也有一些好处是无条件的,例如,失业者失业期间照常计算工龄,又如最低养老金等,这些所表现出来的更多的是团结精神。

医疗领域也属于保险性质。从理论上讲,医疗分摊金的数额只应当依据风险的情况而定,可事实上,其分摊金缴纳数额的确定只依据收入情况。这样,在一年中接受了同样的医疗服务的前提下,35岁的单身男性在月薪8500法郎的情况下每月交纳1650法郎的医疗分摊金,如果月薪是35000法郎的话,那么他每月须交纳的医疗分摊金为6790法郎,如果已婚且有三个孩子的话,他还是缴纳相同的分摊金,但消耗的医疗服务却是以往的四倍。只有一些按日发放的补助上(疾病、生育、工伤)是真正的保险性质。因此,在医疗保险中存在着大规模资金转移和再分配的现象。

失业保险体系本身并不是纯粹的保险性质,因为它更多地是体现一种强烈的团结精神,例如,官员与非技术工人一样按比例缴纳分摊金,可前者失业的可能性为5%,后者为20% 。只有家庭补贴这一项是完全体现了团结的精神,大约有一半家庭补贴的发放是有条件限制的,而分摊金的交纳是没有上限的。

由于分摊金缴纳的标准等问题,法国理论界的一些有识之士纷纷指出,官员们不愿缴纳失业分摊金,是因为他们根本不需要为“将来很小的风险”去花钱买保险;那些身患绝症肯定活不到60岁的人当然也愿意缴纳养老分摊金;还有人指出,是否应当根据风险的大小调整分摊额呢?例如,那些父母的寿命都很长的人,是否应当提高他们所交纳的分摊金标准,因为基于遗传的原因几乎可以肯定他们也能长寿?另外,医疗分摊金的交纳标准要不要因为保险对象吸烟、饮酒、暴饮暴食、超量运动、脑力劳动过度、失去工作乃至私生活不检点等原因而作调整呢?等等。

3,分摊金的税收化前景:一个深层的思考

就社会保障问题引起的关于上述“保险的性质”与“团结的精神”这两种不同性质支出的讨论在法国又导致一个深层次的思考:是否可以用税收来支付一部分具有社会团结性质的社会保障开支,即是否可以把这类支出纳入政府预算(如成立国家失业团结基金、制定的有关家庭补贴的计划),例如成立专门的基金(1993722日颁布法律建立了一项社会保障的保障基金,为那些无法交纳养老分摊金的人发放养老补贴),或为社会保险机构增加财源(如把“综合社会捐”交由“国家家庭补贴基金会”来支配)。

许多法国人认为,把一部分社会保障资金予以税收化,这样可以使社会保障体系的结构和机制更清楚,使强制性征款更公平,并使其征收和支出的性质更相符。

事实上,要把保险性质的开支和团结性质的开支完全分开的想法是不可能的,因为这两种逻辑的交错混杂正是法国社会保障的根本所在。还因为,由于历史和传统的原因,这是一件十分复杂的巨大工程,它对社会保险组织意味着什么?社会保障中由分摊金来提供资金的部分此后所遵循的就是一种纯保险的逻辑,那么它就会变成一般性的保险费,与其它商业保险一样。在这种情况下,社会保险作为公共事业的性质又如何体现呢?这种向传统保险回归的做法完全可以导致将社会保险的管理权交给私人,象汽车保险那样。说到底,这个争论是围绕两个问题展开的,一方面,使强制性预收款的累进性质加强,以提高社会公正,但不改变社会保险组织的根本性原则;另一方面,福利国家可以集中力量来保障最贫困阶层的利益,其它阶层将纳入商业保险的轨道,不再属于国家福利的范畴,不再由社会保险组织来垄断。这样,给法国社会保障带来的深层次思考将是对社会保障概念的根本性争论,不再仅是有关其筹资方式的技术性问题了。

六、总结与比较:欧洲与法国

(一)、结论:改革的艰难与艰难的改革

对分摊金税收化问题的争论以及本文的以上论述实际上反映了两种倾向之间即“改革”与“不改革”斗争的一个侧面。在本文即将结束的时候,我们可以这样给予一个简单但却肯定的结论:在法国,“非税收化”倾向或说“不改革”倾向是占主导地位的;进而我们再可以得出这样一个判断:尽管法国社保制度面临老龄化浪潮所将要遇到的财政不可持续性负担并不比英国和德国轻松,但是,法国改革的阻力要远远大于英国和德国;法国社保制度的构架特点和运行机制决定了它的路径依赖程度和惯性要远远大于英国,也大于德国。

在欧洲改革的浪潮中,一些国家确实是步履维艰,来自各方面的阻力和障碍不是常常使之夭折,就是壮士未行身先死。最典型的例证当属法国。法国1995年提出一个“微调”的方案,但持续一个月的大罢工抗议示威最后迫使政府就范,阿兰·于贝总理被迫辞职;2002年拉法兰新政府再一次提出了一个更为温和的改革方案,并得到了希拉克总统完全支持,但又一次遭到了工会的强烈反对:2003年5月13日开始举行持续近一个月的大罢工,几乎所有的航空、客运和铁路陷于瘫痪,造成了重大的经济损失和社会影响。这个温和的改革方案,其主要内容只是将公共部门和国有企业的法定退休年龄与私人部门和企业的“拉齐”而已,即从目前的37.5年纳税期延长至40年,仅仅延长了2.5年的退休期而已。如此一个“温和得不能再温和”的改革方案,又一次面对夭折的危险。对此,大西洋彼岸的美国人都感到十分不理解法国人,华尔街日报载文《巴黎的春天》惊呼说,法国对这样一个最低限度的改革(minimal)发起了猛烈地抗议示威,这个行动为美国提供了一个警告:“甚至一个最温和的改革努力(modest reform efforts)也要演变成可以摧毁经济的街头政治动乱……对美国提供了这样一个教训,那就是,在陷入这种绝境之前要先进行改革”。

虽然法国在过去十几年里与其它欧洲国家一样也做了不少的努力,取得了较大的成就,在一定程度上缓和了财政危机,但由于种种原因,近些年来法国政府接二连三颁布的新法案中有相当一部分旨在提高某些社会福利待遇,这些方向相反的改革措施引起了普遍的关注。例如,(1),1999年7月27日法国通过了关于实行“普遍医疗保障”(CMU. Couverture Maladie Universelle)的法案,该法案被认为是法国社会保障的一项重要改革,是对“最低生活保障线”(RMI)的重要改进。“普遍医疗保障”的基本内容是,从2000年1月1日起,在法国本土和海外省居住连续三个月以上、所有没有达到规定的“收入底限”(Plafond)的领薪者,都可以享受免费的医疗待遇。免费医疗的范围很广,包括健康咨询,透视化验等等,甚至对助听器、假牙等都做了规定,例如,可以免费配眼镜(358法郎以内),免费配矫正眼镜(900法郎以内),两年之内免费镶牙不超过2600法郎(相当于4颗金属牙套或2颗陶瓷牙套),两年之内配制1600法郎以内的助听器,等等。(2),提高了某些津贴标准。例如,在名目繁多的“家庭津贴”里,从2000年7月开始提高了“学生入学补贴”标准,并使之“永久化”。据估计,仅这一项津贴将增加福利开支25亿法郎。(3),设立“养老储备基金”。1999年法国设立了“养老储备基金”,起始资金为20亿法郎,后来增至150亿法郎,据悉到2020年有可能增到1万亿法郎。至于资金来源,法国政府打算或将国家在国营企业中的部分股份变现,或将其股息直接作为养老储备基金。

(二)、比较:改革的效果与不改革的结

在欧洲福利国家的改革进程中,从进度和幅度来看,它们基本上可以分为三类:第一类是所谓“激烈改革”的国家,如英国、瑞典、丹麦、挪威、荷兰、波兰、瑞士等,其特点大体上是对其社保制度进行根本的改革,将不可持续性的现收现付制改造成为混合型的制度(如瑞典的“名义帐户制”的改革)或另外在移植上去一个附加的制度(挪威的“石油基金”等),目的是在基本不降低福利给付标准的同时对制度进行彻底的改造。这类国家的改革也可被称为“制度改革”。

第二类是属于“温和改革”的国家,如德国、匈牙利等。这类国家改革的特点是引入一定程度的“资本化因素”,削减给付的标准,提高退休的年龄,严格给付的资格,属于“单个项目”的“小改小革”,以应对福利支出的财政压力。这类国家也可被称为“单项改革”的国家。

第三类是“基本不改革”的国家,如法国、奥地利、西班牙、比利时等。在这类国家中不仅是由于其财政压力比较小,而主要是因为改革的措施实施不下去,尽管采取一些“单个项目”的改革,但在实践中也屡遭社会压力的反对而或是流产或是夭折;并且福利刚性原因导致这些国家的改革动向恰好朝着相反的方向发展即朝着一定程度福利扩张的取向发展。

十几年的改革历史证明,从横向上看,上述三类国家的经济表现是不一样的,总来说改革的比不改革的要好一些,彻底改革的比温和改革的要好一些,请见下面两个表格。从纵向上看,改革以后,无论是国民储蓄率还是劳动力市场弹性,无论的企业竞争力还是经济增长率,都比改革前有了较大的提高。例如,英国改革前后的反差非常之大:改革后,英国的宏观经济状况得到了根本性的好转,经济自由度得到极大的增强,到1999年,英国经济自由度超出了美国,排名第二位,远远超过她在欧洲其它的主要竞争对手;劳动力市场的流动性大大提高,工资弹性和就业弹性也得以提高,从而导致人力资源资本和实物资本的利用率也都有所提高;家庭储蓄提高了相当于GDP的0.2%;改革后,英国开办新公司的所需要经过的手续和费用在OECD发达国家处于较低的水平,雇佣和解雇劳动力的成本在发达国家享有相对优势,诸如自雇、部分时制工资及其他灵活的多种雇佣形式得到了促进和发展。总的来说,英国的福利改革保障了其他经济改革措施的顺利实施,巩固了其他经济改革举措带来的积极成果,逐渐缩小了英国与其他欧洲主要国家的差距,经济发展出现新的生机和活力,宏观经济产出和消费稳步增长。

表6:“基本不改革”与“彻底改革”国家失业率的比较

“基本不改革”的国家 “激烈改革”的国家
1994-1997 1994-1997
奥地利 5.3 丹麦 5.4
比利时 9.0 荷兰 5.5
法 国 12.3 瑞士 4.1
西班牙 20.6 英国 7.1
平均 11.4 平均 5.5

表7:“基本不改革”与“彻底改革”国家GDP增长率的比较

“基本不改革”的国家 “彻底改革”的国家
  1980-90 1990-98   1980-90 1990-98
奥地利 2.2 1.9 丹麦 2.3 2.9
比利时 1.9 1.6 荷兰 2.3 2.6
法国 2.3 1.5 瑞士 2.0 0.4
西班牙 3.0 1.9 英国 3.2 2.0
平均 3.0 1.9 平均 2.4 2.9

(三)、答案:法国模式的改革为什么屡遭挫折与掣肘

现在回过头来再比较一下本文“引子”中所叙述的三种模式类型中法国制度特殊性对其各自改革进程的不同影响问题。

在“自由主义”模式中,例如在美国,广泛经济调查式的社会救济、少量的转移支付与作用有限的社会保障计划使中产阶级基本被“裸露”在制度之外,而不得不与市场紧密地结合在一起,并逐渐予以制度化,可以说,中产阶级是市场经济制度的主要直接支持者;而支持市场经济制度就等于是间接地支持这个国家。这个社会补救制度的实际受益人是穷人,他们既是这个制度的主要救助对象,又是这个制度的主要支持者;就是说,穷人靠国家,中产阶级靠市场。由于这个“补救型”的制度基本福利给付的“底线”,所以,任何改革措施对他们来讲都将回多少起到“改善”的作用,而对于本来就游离于这个福利转移支出计划之外的中产阶级来说至少不会“变坏”,就是说对这两个群体来说,几乎或至少都是中性的。这样,支撑这个国家的事实上就是来自两个阶层的共同合力,尽管目的不一,但他们对改革基本上是持积极的支持态度,反对改革的罢工游行和严重对抗现象就自然很少很少,对改革的容忍度很大。

“社会民主主义”模式中,例如瑞典,传统的工人阶级和新中产阶级都从中受益,高昂的预算和社会支出不但使中产阶层和无产阶级形成一种紧密的社会连带关系,而且也使他们共同地高度依赖国家,与国家的命运形成一种紧密的联系。在北欧国家,对任何改革,只要支撑这个制度的这两个阶级联合起来达成共识,当局的改革时间表就有可能将福利国家置于现实之中。在现实中,这两个阶级达成共识的机会往往多于分裂的结果。那么,为什么这两个阶级的关系比较融洽并都如此忠诚于国家呢?这是因为,在实行均等定额的给付制度前提下,福利制度追求的目标模式是以中产阶级为标准的模式,而不是以“卑微的无产阶级”为标准的社会给付。对于日益增长的福利需求来说,基本的定额式福利津贴已经不能满足他们的要求,这是一个事实;否则,如果福利标准设定的很低,不以中产阶级的标准来设定社会给付标准,其结果必将导致他们中的很多人转向私人市场去购买福利项目,刺激私人市场的发展,从而不可避免地会出现社会分层化和两极分化。抑制市场机制的作用,遏制两极分化,致使覆盖这两个阶级的普遍权利资格与较高的收入给付有机地融在一起,这就既满足了中产阶级的期望,又将一般工人纳入到一个不断向上攀升的社会福利预期之中,从而达到了支持改革进程的目的和社会团结的结果。所以,从这个意义上说,保护和捍卫这个模式的是以“中产阶级”为主导的、无产阶级为实现自身福利预期而紧密配合的两个阶级的合力。

“保守主义”模式即欧洲大陆模式基本上属于按社会地位划分的社会保险制度的“国家合作主义”。这个模式的特点是,明显的特权把人们固定在各自的社会位置上,将个体的忠诚直接系于君主或中央政府的权威,所以,从理论上讲这个模式可以轻易地对福利制度进行技术性改良,各个击破,以实现新的和更高层次的福利需求预期。但问题在于,正是由于他们之间的福利制度是“相对独立”的,等级是森严的,难以逾越的,是不依赖于任何其他阶级而相对存在的,所以,以削减福利水平为主要目标的改革只要触动某一个阶层的切身利益,这个阶层就会站出来予以反对;或说,只要某一个阶层的福利水平稍有提高,其他所有阶层就会认为自己的利益也应该得到提高而奋起跟进,造成福利攀比。总的说来,欧洲大陆的福利制度主要是建立在社会中坚的中产阶级的地位之上,中产阶级对国家的忠诚是建立在其福利水平的制度化之上的。这样,面对福利改革,只要中产阶级的利益稍微受到触动、不配合或采取反对的态度,不但他会极力反对,而且其他阶层会因为担心波及到自己而随后跟进,因此,在欧洲大陆,一般来说,几乎所有的改革都造成了政府和社会各阶层的对立,或说国家与社会整体的广泛对立情绪。再具体说,等级森严的福利制度的一个重要表现就是庞大的公共部门与私人部门之间的差异性,而公共部门往往被认为是国家的延伸,因此,对前者的改革经常导致其强烈的反弹,引起“国家分裂”(指公共部门的抗议游行),从而进一步扩大了国家与社会的对立面和对立情绪,得到社会的广泛呼应,于是,这个模式的改革常常就会因某一两个社会阶层的强烈反对而导致无疾而终。

在欧洲大陆,由于法国的制度等级和职业隔离程度因历史的原因更甚于德国 虽然这个制度的雏形最初来源于德国,所以,体现在纵横交错、叠床架屋的福利制度之中的利益地位也就更加多元化和多样性,制度更显得零碎,职业之间的福利利益更显得隔离和相对独立,那么,从整体上看,只要改革,其利益冲突就必定首先集中在公共部门与私人部门之间、国家与社会之间、局内人与局外人之间的对立情绪,一触即发的复杂利益结构难以协调,达成一致的可能性就小一些,引发矛盾所造成的“社会联合”和社会影响也就大一些,对政府的掣肘和制约的作用也就大一些。

对上述问题尝试性探讨的结果所给出的结论似乎就应该不言自明了:法国社保制度的如此特征就是法国社会保障制度改革过程中游行示威游行的集体行动多于德国的重要原因之一,是法国社会保障制度改革的深度和幅度小于德国的重要原因之一,是法国宏观经济环境不如英国的重要原因之一,也是法国和德国社保制度与英国相比具有更大的艰巨性的根本原因之一。同时,从社保制度的上述差异性中我们也可以看到包括英国和美国等昂格鲁-撒克迅传统的英语国家与欧洲大陆国合作主义传统的国家之间在社会文化和经济结构等领域所存在的广泛差异性。(全文完)

作者说明:

该文是为中国欧洲学会法国研究会和中国社会科学院欧洲所于2003年12月4-5日联合举办的《展望与回顾 纪念中法建交40周年国际学术研讨会》而作的会议论文。考虑到会议论文的性质和文章的篇幅等,本文基本不做注释,不列“参考文献”;作者欢迎讨论。完稿于2003年11月,修改于2004年7月 北京。

作者联系: zhengbw@public.bta.net.cn

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