中国企业年金的必由之路

——论当前我们面临的任务

中国社会科学院拉美所所长  郑秉文

2005年11月27日

去年劳动社会保障部颁布的2个《试行办法》确立的企业年金制度是DC型完全积累制。尽管可能有学者认为它不是一个纯粹的DC制度,甚至有人认为它是混合型制度而不是中国版的401(k),但是,至少我们可以说它是建立在DC基础之上的一个企业年金制度,这一点是没有任何人持怀疑态度的。

近来,有学者认为甚至有人倡议,为了补偿某些即将退休老年职工的福利待遇和发挥某些机构资源的积极性,呼吁另行设立一套DB型的制度,令其与目前的DC型制度平行存在,平等竞争。也许在一些个别人看来,这是小事一桩,不应小题大作,大惊小怪,而应顺其自然,优胜劣汰。但我认为,这不是一件小事,而是一件大事;我们不应再引入一个DB型的制度,而只能坚持目前2个《试行办法》确立的DC型制度。

一、DB还是DC?事关重大!

我们之所以说引入一个DB型制度事关重大,是因为:

1,从表面上看,企业年金采取DC还是DB只是个融资的方式问题而已,或说只是个技术性很强的细枝末节小问题,但实际上是个重大的企业年金的制度安排,涉及到我国社会保障制度的一揽子大设计问题,涉及到我国大社保概念下第二支柱的长期发展的长效机制问题,因此,它是我国整体社保制度三个支柱的架构安排的发展道路一次选择。

2,从收入分配上看,它似乎只是企业员工的退休收入的待遇给付的方式问题,顶多是个企业内部薪酬制度选择的一个“技术”问题,不一定引起政策面、决策层和研究领域的重视;但事实上,它是个重大的社会政策的一次选择,既涉及到几千万国有企业员工及其家属的退休收入来源稳定性问题,又涉及到数以亿计的民企员工及其家属甚至农民工的福利水平和退休收入来源的安全性问题,因此,它是我国社会政策的一次选择。

3,从公共政策的角度看,它对未来国民经济和国家财政政策等方方面面具有很大的影响,随着时间的推移,它的影响会显得愈加明显,例如对劳动力流动、对国民储蓄、对消费、对企业竞争力、对资本市场的完善与发展等,都具有重要和深远的影响,所以,它也是一项重要的经济政策的制定。

4,从国际潮流看,DB还是DC,这是一次历史性的道路选择问题,是逆潮流而动,还是顺应历史潮流的制度选择大问题。所有前东欧转型国家,几乎无一例外他们都选择了DC,对DB退避三舍。我们是一张白纸,既然没有DB的历史包袱,就不该重蹈某些发达国家的覆辙,而应直接从DC做起。

5,从国内现状看,2个《试行办法》的制度框架下,如果再外引入一套DB型制度,在相当长时期内必将在微观的企业层面为其竞争力和财务等方面带来许多负面影响,在宏观的国家财政和其他经济政策层面为其带来许多长期问题甚至财政风险的包袱。

鉴于上述理由,我认为,第一,我们应当维持当前的这个DC型制度,而不应再引入一个DB型的。第二,老职工的福利待遇问题应在目前的DC型制度框架之内变通解决,予以过渡,而无须通过建立两套制度的办法予以解决。

二、孰优孰劣?各有千秋!

抛开具体国情,孤立地看DB和DC,它们各有短长,利弊兼有。DB型制度具有很多DC所不具备的优势,例如,对个人来讲,收入稳定,待遇较高,不用为投资收益率而操劳;对企业来讲,缴费较为灵活,自主权较大,投资政策也较灵活一些,资产分布的余地大一些,员工比较稳定,担心能人“跳槽“的可能性比较小,劝说年老工人退休比较容易;对国家来说,可以分担一些国家基本保险的某些责任,甚至可以发挥某些残障和遗属保险的待遇功能(例如美国大约有1/3的DB计划参加者可以得到残障待遇的承诺),甚至国家无须为之制定税优政策,等等。

同样,DC型也具有许多DB所没有的优势,例如,对工人来说,容易理解,一目了然,收入待遇虽没有承诺,随投资回报而变化,但收益率往往高于DB,并且容易“跳槽”,便携性很好,多缴多得,产权明晰,可以继承,透明度高,可以随时查询,发生经济困难时一般还可以申请贷款;对企业来说,它无需精算,缴费水平比较低,不用对职工做任何给付的承诺,负担比较小,省却了单独承担投资增值保值的麻烦,没有“最低融资条件”的强制性要求;对国家来说,监管相对比较容易和单纯,不必设立一个担保机制,没有财政风险,可以促进资本市场的发展,等等。

以上是撇开具体国情的“抽象分析”。对我国具体国情来说,之所以说DC型比DB型更适合于我们、我们应该坚持DC而不能为  DB型单起炉灶,除了DC型其它某些优势非常适合与我国目前的国情以外,还主要因为以下三个原因:DC型可以减少企业负担,提高竞争力;在客观上可以促进资本市场的发展;国家无须为之建立“再保险”机制,从而可以避免未来中央财政风险的包袱。下面就这三个方面逐一论述。

三、DC型对企业的好处:提高竞争力!

一般来说,根据国外的实践,DC的缴费率比DB的要低很多,例如,在英国,DB与DC型计划之间的缴费差距较大,英国企业雇主的DB型计划缴费水平平均是DC型计划的3倍:DB型是15%,DC型是5%。DB型缴费高主要是两个原因造成的,一是DB型计划一般是雇主单方面缴费,雇员不缴费,二是DB型计划的退休收入要好一些。据测算,在英国,DB的退休收入要比DC的收入高出4%左右。

我国目前基本社会保障制度的缴费水平已经很高,企业负担已经非常之大。以2004年主要大城市的平均情况来看,“四险”再加上10%的住房公积金就已达42%;在这样高的缴费率之下,即使在当前的DC制度下,如果按照2个《试行办法》中规定的1/12的缴费来计算,企业的成本就将超过50%,其福利负担甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家;在加入WTO的背景下,过高的企业福利成本无疑是一个不利因素,其竞争力将无疑会受到较大影响。

可想而知,较高的基本社会保障缴费水平即使在当前DC制度下对发展企业年金已经形成了一个重要障碍,并且不利于增强企业竞争力,如果再引入一个DB型制度供企业选择,企业福利成本就会远远超过50%,逼近或超过60%将不是一个神话。那时,无论对企业年金的发展还是企业竞争力来说,都是弊大于利的。况且,当前和较长时期内,建立企业年金的企业毫无疑问将大多为国企,国企之间的攀比、福利的刚性、国企法人治理结构的问题等许多因素必将导致DB制度下单位缴费规模的失控和变相膨胀。

                    表1:企业平均福利成本一览表

项目

养老

医疗

失业

工伤

住房公积金

企业年金

总计

基本医疗

大额医疗

单位

20%

9%

1%

1.5%

0.4%

10%

8.3%

50.20%

个人

8%

2%

3元

0.5%

0.0%

10%

8.3%

28.80%

总计

28%

11%

1%

2%

0.4%

20%

16.7%

79.06%

资料来源:作者根据有关资料统计

四、DC型不可替代的作用:对资本市场的促进与繁荣!

选择DB还是DC,在客观上对资本市场发挥的积极作用可谓天壤之别。

1,与DB型相比,DC型是长期性资金。DC型企业年金游离于企业之外,其独立的信托型资产地位决定了它在长达30-40年的投资运营中必然成为我国幼稚的资本市场的一个长期性资金,在某种意义上讲,这可能是目前能够看得到的唯一重要和具有规模的长期性资金。如果再引入一个DB制度,这笔长期性资金的规模必将转移或说受到极大的影响,我断定,相当国企将会放弃DC而转向DB。在这方面,英国是一个很有说服力的案例:英国企业年金的缴费总额从1996年的370亿英镑发展到了2004年的690亿英镑,8年时间翻了将近2倍。这是英国利用多种经济、行政和法律措施控制DB和发展DC的一个结果,它极大地促进了英国资本市场的发展,这是因为,拉动缴费的主要是DC型计划数量膨胀的结果,即从170亿激增到350亿,增加了一倍。而DB型的只是从100亿增加到150亿,增加了0.5倍,并且,它们绝大部分都被用于支付了当期的养老金,而没进入市场投资。美国的案例更能说明问题,其资本市场之所以非常成熟,主要原因之一就是因为它的企业年金中有一半强是DC型的。

2,与DB型相比,DC型有利于推动年金产品市场。

一般来说,在工人退休时,DC型制度要求市场能够提供有效率的年金产品,只有这样才能满足DC型企业保险计划的发展;在某种程度上讲,年金产品市场(资本市场)与DC型计划之间是个互为前提和相互促进的关系;换言之,资本市场提供年金产品的效率在相当程度上取决于DB型计划占多大比例等因素;如果在一个经济体内同时允许存在着DB和DC两个制度,那么就存在着一种可能性:DC型计划所依托的年金产品市场就很可能面临着逆向选择问题,一些效益较好的选择DC企业就有,可能放弃DC而转向DB,于是,选择DB的企业就会与日剧增,因为DB型计划一般无须在资本市场上或到寿险公司那里去购买年金产品,而是始终由企业支付(尽管一次性领取的比例较小)。这样的后果自然对资本市场产生负面影响,到头来,既不利于寿险业的发展,又不利于企业年金的发展,更不利于资本市场的发展。对此,英国就强制性规定75岁以上老年人必须将其退休金年金化。虽然在澳大利亚和美国年金化是自愿的,但是,还是存在相当比例到保险公司购买年金的,例如,美国大约有1/3左右DC计划是年金化的(尽管这个比例在下降),其余为一次性领取。DC型计划的年金化趋势和内在要求虽然在我国还很遥远,但它毕竟为年金产品市场奠定了一个制度基础,而DB计划无论如何也是不需要的,更是不可能的;换言之,如果存在一个DB制度,我国的年金产品市场的诞生与发展还必将推迟或滞后相当长时期。年金化的潜在市场要求是繁荣资本市场的一个重要前提,是未来支撑寿险业的一个重要引擎。

3,DC型对推动金融中介服务业的发展和形成多层次的资本市场具有不可比拟的作用。DC型必然要求信托制,信托制形成的多个“当事人”的细化分工必将形成市场的多层次,多层次的市场必将对金融产品创新和金融服务业的发展产生巨大的推动力,金融服务业的发展意味着资本市场走向成熟。相比之下,DB型较少的余额、一般情况下非信托制的运作模式、外包服务商需求的弱化等,对金融服务业的刺激等等都远不如DC型。众所周知的一个事实是,欧洲、英国、美国这三个经济体形成的资本市场的“三个世界”中,保险公司文化”统治的欧洲稍逊一筹,以企业年金文化”为代表的美国独占鳌头,位居其间的英国从80年代就开始不断采取一系列改革措施,甚至采取“协议退出”等办法强力推进企业年金制度的完善,尤其是强力推进DC,控制DB,以期迎头赶上美国,挤进“第一世界”;在日本、美国、欧盟这三个经济体形成的资本市场“三个世界”里,以日本为代表的“东方存款文化”与以美国为代表的“西方基金文化”之间,位居其间的欧盟近年来不遗余力,无论是在欧盟的层面,还是在成员国的层面,甚至在民间非政府组织的种种努力之中,它们或是推出“欧洲个人养老金账户”概念(EPPA),以期建立一个真正的欧洲统一的养老金市场,为建立一个“泛欧洲”的养老金市场而创造“人工”平台,或是官方颁布《职业退休拨备机构行为与监管》(IORP directive)等诸多法令,以期鼓励和指导各国的职业养老金的立法,规范养老金的供应商,缩小DB规模,建立一整套基于个人账户的DC型职业养老金解决方案。

所有这些四方世界的改革浪潮,它们无一不向人们昭示:强制性建立DC型制度实际上意味着为我国发展资本市场制定一套市场秩序和机构纪律,我们正面对这样一个重要的历史时刻,如果这个唯一性被并行引入一个DB所“挤压”,就等于在历史上永远地挤压了这个机会,或说是在重复发达国家“千方百计控制DB、不遗余力推行DC”的老路。我们既然没有DB的历史,那就直接跨向DC好了,何必多此一举?道理就这么简单。

当然,选择DB还是DC的根本目的并不在于发展资本市场,这只是它客观上产生的一个“副产品”而已。可从本质上看,成熟的资本市场是提高退休待遇的一个重要途径,这也不能说是本末倒置,也不能完全说是“副产品”。

 

 

 

五、DB需要国家担保:必将成为一个财政负担!

DB与DC之间的一个重要区别在于,由于企业破产的风险,对工人来说DB型计划需要一个再保险的补偿机制,否则,工人终生积累很可能一夜之间化为乌有,而DC则不可能出现这种情况,它不需要任何再保险。我们眼前最近的一个例子是,2005年5月11日美国法院宣布“美联航”破产,同意其停止向职工每年支付6.45亿美元退休金及其缴费,12万名已退休和现有职工被美国联邦政府成立的“养老金待遇担保公司”(PBGC)接管,由此“美联航”事件成为美国历史上最大养老金破产案之一。被接管之后,工人的退休金水平将大打折扣。

一般来说,自由市场制度是不能自动提供DB型企业年金再保险的,而只能由政府干预并提供再保险机制。1974年美国建立“养老金待遇担保公司”之前,许多采取DB型计划的企业不断发生倒闭事件,最著名的就是1963的“斯图特贝克事件”,该汽车制造厂破产后,7000工人失业,养老金完全消失,它在美国工人中引起的强烈反响引起了政府的高度重视,于是,“担保公司”便应运而生。自1974年成立“担保公司”以来,其财务的长期可持续性一直很糟,除了少数年份外,“担保公司”单雇主计划的担保项目长期处于赤字状况,其资产的价值一直低于计划待遇和其它债务的现值。1996年首次出现累积盈余,到2000年底其累计盈余上升到大约100亿美元。然而,从2001年开始,美国股市急剧下滑,经济衰退,破产公司增多,“担保公司”的财务状况急剧恶化,在2002年底,其累计赤字为36亿。2004年单雇主计划担保项目的净损失总计121亿,到2004年底,累计赤字已达到233亿美元,比2003年翻了一番。“担保公司”会造成纳税人的巨大负担——这种担心已成为业界人士的一个普遍共识。20038标准普尔给出的一个保守估计是,到2003年底,实行DB计划的标准普尔500公司将面临着累计达1820亿美元的资金缺口,就是说,DB型计划的债务筹资缺口占“担保公司”担保的待遇价值总额1.5万亿美元的12%左右;但《华尔街日报》警告说,缺口远不止于此,可靠的估计应该是3000亿美元

无独有偶,2004年底,英国不得不成立一个独立的养老金监管局,以加强对DB型的监管;2005年4月6日,英国又成立一个再保险公司养老金保护基金PPF);2005年7月20日,英国劳工与社会保障部、养老金监管局、“养老金保护基金”三家联合发布了联合备忘录,建立了一个协调机制的框架,以确保DB型企业年金受益人的权益,应对未来雇主破产丧失支付能力时悲剧的发生,其作用类似美国的“养老金待遇担保公司”。英国成立再保险公司是不得已而为之:2004年的数据显示,没有参加任何企业年金的人数为740万人,参加了年金计划但缴费不足者(指缴费低于工资的10%)为480万,足额缴费参加者(缴费10%以上)为1220万人。在这1220万人中,加入DB型的为990万人,DC型的仅为230万人。应对如此庞大数量的DB型计划潜在支付风险,这就是英国建立再保险公司的根本目的。

除了英美以外,还有其他一些发达国家也存在类似的再保险制度,例如,在荷兰和澳大利亚等监管十分严格的国家对DB型计划制定了类似的补偿机制,德国企业养老基金也是非积累制的,也存在再保险计划,例如PSV保险计划就覆盖了丧失支付能力的企业养老基金的成员,最高限额是每年82000欧元,但成立不到10年的企业就没有这个再保险待遇。

对于英美等发达国家政府出面成立企业年金担保公司的情况,国内近来有些报章载文予以介绍,它们绝大部分没有弄清基本ABC,反而将企业年金担保公司制度作为一个正面的经验来推介,甚至呼吁和建议建立类似的担保机制。这是一个完全错误的导向。我国目前两个《试行办法》确立的DC型制度根本无需设立再保险机制。但如果将来有一天真的引入了一个DB制度,那么,在不久的将来,中央政府就很可能会步英美后尘建立一个再保险公司,这是因为,我国的DB型计划对再保险的需求比英美更为强烈:我国民营企业的平均生命周期只有2.9年,有60%的民企在5年内破产,85%的在10年内死亡,换言之,每年新生15万家民营企业,同时每年死亡10万多家,此为其一;在DB与DC之间,他们显然更倾向于DB,因为从理论上讲,DB理应受到国家的担保,这个“潜台词”必将使它们成为最大的再保险需求群体,此为其二;国企的情况也大同小异,《深圳特区报》(2005427日)报道,国资委主任李荣融426日在向十届全国人大常委会第十五次会议报告国资监管和国企改革情况时指出,目前全国还有1828户国有大中型困难企业需要通过政策性破产退出市场,这些企业平均资产负债率为146%,2003年亏损额150亿元,累计亏损额达1221亿元,涉及职工281万人,涉及国有金融机构债权1730亿元,由此推断,国企对再保险的需求“潜力”并不亚于民企,此为其三;最后,据悉在国务院批准的全国国有企业关闭破产四年工作规划中,逐步解决国有大中型困难企业关闭破产退出市场已被列入其中,如有DB型制度出台,道德风险将使许多国企更为青睐DB,因为它有国家的最后“兜底”。

概而言之,巨大的DB型企业年金再保险的潜在需求正在向DB制度招手,一旦DB制度开个口子,中央财政背上这个包袱就只是个时间问题而已。

   六、DC大趋势:势不可挡!

一百多年来,尤其是二战之前,DB型计划为资本主义的繁荣与发展立下过汗马功劳;DB型制度的辉煌已成为历史;在全球化面前,特别是1973年石油危机以来,劳动力国内和国际自由流动的加速使DB日益显示出不适应于时代的要求,昔日的优点变成现在的缺点,于是,DC型计划开始风靡和流传,企业纷纷放弃DB而转向DC。

 放弃DB而转向DC的趋势表现得最为典型的是美国:从资产价值上看,1985年美国DC型计划只有2000多亿美元,但截至到2003年亿已高达3万亿,增加了15倍;相比之下,1985年DB型计划资产价值已积累8000多亿,但到2003年时却只有1.8万多亿美元,只增加了不到1倍多一点。从覆盖工人的数量来看,DC计划从1987年的700万人一跃上升到2002年的4200万人,增加了5倍多,而DB计划只从1985年的3000万增加到20043500万人;从缴费比例上看,DB型计划的缴费比例一路滑坡,从1975年的占企业年金缴费总规模的64%,下降到1998年的17%,而DC型则从1975年的36%上升到1998年的83%,其中401k)竟占67%。作为经典的DC型,401k)几乎成了DC的代名词,甚至有人惊呼说,在过去的20多年里,与其说DC打败了DB,不如说是401k)打败了DB

 

除美国之外,其他国家的发展趋势几乎完全相同:DC呈上升的趋势,DB呈现出走低的曲线。例如在英国,1998年对新雇员大约关闭了100个DB计划,而2002年则是300个。导致DB和DC计划剪刀式发展曲线的原因很多,除了全球化对劳动力流动的要求以外,还有小型化公司日益增加(它们更愿意采取DC),制造业向服务业转变(服务业更倾向于DC),灵活性就业数量的增加等。

七、高度重视:在DC框架内解决对老年职工的补偿问题!

    当前在建立企业年金的初始阶段,按照2个《试行办法》确立的DC框架下缴费,对于即将退休的老年职工例如对55-60岁的工人,由于他们积累的年限较少,确实存在一个补偿的问题。但是,补偿的具体办法应该在目前既定的制度框架内进行,具体设想如下:

第一,对于第三支柱即商业性的保险公司几年来进行的团险可以给予一定的倾斜,可以被视为DB的某种变体给予补充,它们还有一定的发展空间,在这方面,应相应制定一些政策,鼓励在购买团险方面为老年职工制定一个补偿机制。

第二,两个《试行办法》中出现的“企业账户”和“个人账户”这2个概念中,对所谓“企业账户”可以另行针对老年职工的情况制定一些临时规则,引入一定的DB型因素的空间予以变通,但一定要严格控制,严格监管,要满足一些基本条件。23号令第二十一条规定:“账户管理人应当履行下列职责:(一)建立企业年金基金企业账户和个人账户······(五)提供企业年金基金企业账户和个人账户信息查询服务”;第五十二条规定,“账户管理人根据企业年金基金财产净值和净值增长率,按周或按日足额记入企业年金基金企业账户和个人账户;”第六十一条规定,“账户管理人应当在每季度结束后10日内向受托人提交季度企业年金基金账户管理报告;并应当在年度结束后30日内向受托人提交年度企业年金基金账户管理报告。”

第三,在基本社会保险改革中,这些老年职工可以作为一个特殊情况予以补偿,以弥补企业年金中出现这些积累缺口,给予特殊对待,以减轻企业的负担,使之纳入到国家整体社保改革的过渡性方案之中,成为一个组成部分。

第四,我们不仅需要明确不应另起炉灶建立DB,不允许DC与DB两套制度平行运行,同时还应明确,在DC制度内适当引入DB因素补偿老年职工只是一个过渡性的方案(比如10年周期),并且一定要制定严格的限制条件和控制措施,待过渡期结束之后,这些临时性措施将随之废止。(完)

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