[编者按:在我国全力追求经济高速增长的同时,社会保障工作也日益映入人们的眼帘,如果说经济增长是对物的发展,那么社会保障便是对人的发展。前些年里,我们的工作重点主要放在物的发展上,轻视和忽视了人的发展。今后应当适当加大人的发展所需要的资源配置。这对于中国无疑于一场新的革命。所以,有必要关注在这一战线上工作的人们的研究。]

为我国社会保障制度改革把一把脉

国务院政策研究室社会保障司副司长 刘文海

2005年9月2日

我国社会保障制度改革是与经济体制改革从农村转向城市相伴而展开的,大致始于20世纪80年代中期,屈指算来已近20年。回顾社会保障改革20年历程,我们有得有失,取得了很大进展,也积累了不少问题。深入剖析社会保障改革的社会保障改革成败得失,重新调整和修正改革的“坐标”,是保证社会保障事业长期健康发展的需要。

一、我国迎来了建国50多年来社会保障发展的“黄金时期”。

90年代中后期以来,随着国有企业改革的深化,社会保障制度改革与建设步伐明显加快,初步建立起了适应市场经济体制的社会保障基本制度。这一制度覆盖了大多数城镇职工和离退休人员,部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来;在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。

1)建立了统一的企业职工基本养老保险制度。1997年,国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,确定了统一的城镇企业职工养老保险制度。1998年政府机构改革确定劳动和社会保障部是社会保险制度的统一管理机构,行业统筹逐步移交地方,养老保险制度中长期存在的“条块分割”局面基本结束,城镇企业职工基本养老保险制度实现统一。截止2004年底,全国参加基本养老保险的人数达16342万人,其中参保职工人数为12242万人、参保离退休人员为4100万人。

2)建立了覆盖城镇企业、机关事业单位的统一的城镇职工基本医疗保险制度。医疗保险涉及投保双方与医疗机构、医药市场等多方面的复杂关系,改革和制度建设的难度很大。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,明确了基本医疗保险制度改革的任务和主要政策。基本医疗保险制度的主要特点是低水平(保险待遇水平与经济发展水平相一致)、广覆盖(覆盖城镇所有用人单位及其职工)、共同负担(医疗保险基金由单位与职工共同负担)、统账结合(基本医疗保险基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合)、坚持属地化与社会化管理。截止2004年底,全国城镇基本医疗保险参保人数达到12386万人,其中参保职工9033万人、参保退休人员3353万人。基金收入总体平衡,制度运行平稳。

3)建立了城镇失业保险制度。80年代开始建立的待业(失业)保险制度,覆盖面窄、筹资比例低、基金规模小,不能适应解决经济体制转轨时期出现的大量失业问题的需要。为此,国家采取了建立失业保险制度与“国有企业职工下岗职工基本生活保障制度”相结合、双管齐下的办法,以保障就业市场化过程中的社会稳定问题。1999年,国务院颁布了《失业保险条例》。从2001年开始,开始逐步取消作为过渡措施的“下岗”保障制度,实行国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨,国有企业不再建立新的再就业服务中心;企业新的减员原则上也不再进入中心,由企业依法与其解除劳动关系,按规定享受失业保险待遇。预计并轨工作于2005年完成。截止2004年底,全国参加失业保险的人数10584万人,领取失业保险金的人数419万人。

1998年以来,为了适应国有企业改革深化和国有经济结构战略性调整带来的新情况,特别是为了解决国有企业分流富余人员的压力加大而失业保险支撑能力尚显不足的问题,国家采取了“两个确保措施:一是确保国有企业下岗职工的基本生活,在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心,由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费,并为他们缴纳社会保险费,所需资金由政府财政、企业和社会(主要是失业保险基金)三方面共同筹集。同时,组织下岗职工参加职业指导和再就业培训,引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活,保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施,国家提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策:国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取3年的基本生活费;2年期满仍未实现再就业的,可继续领取失业保险金,领取时间最长为两年;享受失业保险金期满仍未就业的,可申请领取城市居民最低生活保障金。

此外,职工工伤保险制度开始建立,生育保险工作稳步推进。国务院颁布的《工伤保险条例》于20041月起施行,确定了工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的职工工伤保险制度。国家于1998年开始在部分地区推行生育保险制度改革。截止2004年底,全国工伤保险参保人数达到6823万人,有51万人享受了工伤保险待遇;全国生育保险参保人数为4370万人,全年有44万人享受生育保险待遇。

2004年,养老、失业、医疗、工伤、生育5项社会保险基金总收入超过5600亿元,总支出4600多亿元,收支总规模首次突破1万亿元。

4)建立了城市居民最低生活保障制度。这是我国社会救助制度建设取得的重大进展。传统社会救济制度主要是针对城市“三无”(无法定赡养人、无固定生活来源、无劳动能力)等特困人群,覆盖面很窄,保障水平不高,制度运行不规范。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,随后各地逐步建立城市“低保”制度。一些有条件的地方建立了城乡最低生活保障制度,将农村居民也纳了进来。截止2004年底,共有2200.8万城镇居民、952万户家庭得到了最低生活保障。为此,全年各级财政共支出“低保”资金172.9亿元,中央财政当年支出102亿元。城市居民最低生活保障平均标准159元。一些有条件的地方积极探索建立了农村低保制度。全国共有1206个县(市)建立了农村低保制度,有496.4万村民、238.6万户家庭得到了最低生活保障。城市“低保”花钱不算多,却解决了如此庞大的弱势群体的基本生活问题。这是我国社会保障改革与发展20年来较为成功的一个项目,也是非常人性化的一个保障项目,真正体现了社会保障以人为本的理念。

5)提出了完善城镇社会保障体系的目标和方向。即建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。2000年,国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,明确了完善社会保障体系的工作任务,决定在辽宁省和其他省(自治区、直辖市)的部分城市开展试点。2001年起,国务院在辽宁省进行的完善城镇社会保障体系试点全面展开。试点的核心内容:一是坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%;企业缴费部分不再划入个人账户,全部纳入社会统筹基金;逐步做实个人账户;逐步提高基本养老保险统筹层次,向省级统筹过渡。二是200111日起,国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心,企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心,由企业依法与其解除劳动关系,凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的,按规定享受失业保险待遇。各地区要区分不同企业情况,实行分类指导,用三年左右时间有步骤地完成向失业保险并轨。从2005年,国务院将完善城镇社会保障体系试点从辽宁省扩大到吉林和黑龙江两省。

6)社会福利和优抚安置工作稳步推进。近年来,国家一方面加大对优抚安置、残疾福利、妇幼保健等方面的投入力度,另一方面坚持社会福利社会办的原则,改变国家包揽社会福利事业的传统做法,积极动员社会力量、市场力量解决社会福利的资金短缺、机制不活等问题。各地坚持安置就业、扶持就业、自谋职业相结合的原则,逐步改革强制性安置部队转业军人的做法,加快了退役军人的安置进度。通过发展慈善事业、福利彩票等措施,扩大了社会福利事业的资金来源,使社会捐助工作走上了经常性、规范化的轨道。

综观社会保障改革与发展的20年历史,从制度建设的角度看,有三个方面的重要成效:

一是社会保障实现了“社会化”。或者说从“单位保障”转到“社会保障”。改革前的我国社会保障制度,以公有制经济单位(城镇企事业单位)为实施单位,是以国家财政兜底(不会使经济单位破产)为特色的“单位保障”模式。采用现收现付的运行方式,个人不直接负担保障费用,按照国家规定的社会身份(如干部、工人等)实行差别化保障待遇。“单位保障”制度是计划经济体制的产物,与国有企业的性质密切相关,并成为政府与企业角色错位的典型体现。企业(单位)办社会形成了“单位保障”体制而不是“社会化”的社会保障制度。实行改革开放政策以后,“单位保障”制度越来越不适应企业竞争和劳动力流动的要求,迫切需要建立独立于企业之外的社会化的保障制度。社会保障改革从基本上解决了这个问题,不但建立起了社会化的新型社会保障制度,也是职工从“单位人”转变成为“社会人”。

二是社会保障实现了“多元化”。新制度改变了国家兜底、单位负责的“福利”保障模式,社会保障责任在国家、单位和个人之间进行了合理的分摊,资金筹集模式从单一主体走向多元化。改革也强调建立多层次的社会保障体系,以适应不同层次的需求,增加新制度的弹性。

三是创立了“社会统筹与个人账户相结合”的具有中国特色的社会保险制度。在城镇职工基本养老、基本医疗保险制度框架内,设立个人账户制度,作为“基本”保险(也即国外通常所谓的“第一支柱”)制度的组成部分,而不是一般意义上的“补充”保险(第二支柱),这体现了“中国特色”。“统账结合”把社会保险基金运行的现收现付制度与基金积累制度结合起来,是一种“混账”(按制度设计,社会统筹基金和个人账户基金应分开核算、分别管理,但实际上做不到,难免互相挪用)管理的部分积累制度或者混合模式。这种改革方案在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试,但也面临着如何处理好社会统筹与个人账户关系的难题。建立“个人账户”的主要目的,是引入个人激励机制,强调效率因素。在“统账结合”框架下,保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩,注重了权利与义务的统一、公平与效益的统一。个人账户的引进,为今后社会保障基金营运和业务管理的“市场化”,埋下了“伏笔”。

二、基本养老保险、基本医疗保险中的“统账结合”基金模式在实践中遇到了一些难题。

基本养老、基本医疗保险实行“统账结合”,是把现收现付与基金积累相结合的一种混合模式。其目的一方面是完成社会保险从“单位保障”到“社会化保障”的体制转换,为没有积累的离退休人员提供基本保险;另一方面希望能够在经济增长与人口结构都处于黄金时代的2030年内,使在职职工为自己积累一定的社会保险基金,尤其是养老金,以减轻企业、财政负担与促进资本市场发育。与单纯的现收现付制或基金积累制相比,“统账结合”模式具有自己的运行机制:一是实行企业与职工共同筹资的方式;二是建立社会统筹和个人账户两种基金;三是对个人账户沉淀下来的积累基金要进行投资营运,实现积累资金的保值增值。然而在实践中,“统账结合”模式遇到一些挑战和难题。

“统账结合”模式的最大挑战,来自养老保险制度转轨中出现的巨额“隐形债务”问题,也即转制成本问题,且这种成本无法通过市场机制来自动消除。“隐形债务”是怎样产生的呢?在传统现收现付体制下,国家承诺和包揽了国有企业职工的养老保险责任,养老保险缴费在发放工资以前已经作了扣除,这笔钱由国家支配作了其他用途,职工不需要也没有个人账户积累。这样,由现收现付制转向“统账结合制”后,在职职工不得不背负为其个人账户缴费和为老职工支付社会统筹部分资金的“双重负担”;国家把本来由自己承诺的对已退休老职工的养老负担转嫁到现有企业和职工身上,使得“老人”个人账户的全部和“中人”个人账户的部分成了有名无实的“名义账户”,从而形成实际上国家对这两部分人群的养老金“负债”。这种情况在一些老工业基地更为严重。据有关机构和专家估计,这种需要由政府负担的养老保险隐性债务规模很大,世界银行专家1997年估计为当年GDP46%-69%;一些经济学家估计占71%- 94%;国务院体改办课题组的估计更高达145%。按此计算,当年政府遗留的养老金“隐形债务”负担约25万亿元。政府作为社会保障制度的主体,对转制成本负有不可推卸的责任,因为过去国家没有给劳动者积累养老保障基金。关于解决转制成本的思路很多,比较共同的看法是变现一部分国有资产用于社会保障支出。这一方案早在1993年就已经提出。近年来的国有股减持,是朝这个方向前进的一小步,但由于减持定价不合理、市场不接受,加上部门之间的权力之争以及媒体炒作,使减持成为比较敏感的问题,进展甚微,收效不大。

与“名义账户”问题密切伴随的就是“空账”和“混账”问题。近年来,由于参保职工人数增长缓慢甚至减少,离退休人员增长迅速,基本养老保险缴费欠费严重,导致社会统筹基金入不敷出,只能通过挪用个人账户来实现当期支付平衡,形成个人账户的“空账”运行和社会统筹和个人账户的“混账”管理。这实际上已经违反了现有制度设计规则,长此以往将影响基本养老保险制度的健康运行。为了保证养老金当期的正常支付,从1998年开始,中央财政连续8年大幅增加对养老保险的支出,主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中,中央财政2003年用于基本养老保险基金的补助支出高达561亿元,2004年高达591亿元。而与中央财政巨额补助相伴随的是,基本养老保险基金的累计结余已近两千亿元。2003年,基本养老保险基金收入3171.5亿元,支出2842.9亿元,年末基金滚存结余1608.0亿元。

为了解决社会统筹基金入不敷出和个人账户“空账”问题,从2000年开始,国务院在新提出的完善城镇社会保障体系试点方案中,重点之一就是对城镇职工基本养老保险制度作出微调,基本思路是:继续坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,调低个人账户比例(由原来的11%调整到8%,全部由个人缴费组成),逐步做实个人账户,提高统筹层次。新方案进一步强化了原有的制度模式,意味着各级财政对基本养老金的补贴将继续加大,并需要开辟包括变现国有资产在内的新的财源。20002004年,在辽宁省开展的完善城镇社会保障体系试点全面推开并基本完成,其他省份也选择个别地市进行了试点。2005年起,国务院把完善城镇社会保障体系试点工作扩大到吉林和黑龙江两省。

 基本医疗保险中引入“统账结合”基金模式,从实践看,也没有达到制度设计的初衷。基本医疗保险实行“统账结合”的初衷,主要有二:一是积累功能,期望参保者在年轻健康的时候通过个人账户积累一部分资金,供其在年老多病时使用。这与基本养老保险引入个人账户的初衷相似,从思路上看无可厚非,确实有助于实现个人一生中医疗保险责任和压力的纵向调剂,也有助于缓解人口老龄化对社会医疗保险的整体压力。二是激励功能,期望通过个人账户这样一个机制,增加效率因素,促使个人努力工作、提高薪酬水平(医疗保险待遇与它成正比)、增加医疗保险参保率,并自我管理、积极节约和合理使用医疗保险基金中个人账户部分的资金,提高基金的使用效率。但在实践中,遇到了三个方面的困难:一是由于医疗卫生体制、药品生产和流通体制改革不配套,使医疗服务的价格昂贵,个人账户所积累的资金相对来说分量不大,实际上既难以积累下来,也难有形成有效的个人约束机制。目前,各地基本医疗保险个人账户缴费比例为2%,统筹基金中大致有1.8%左右的资金也划入个人账户。这样,个人账户资金的总规模约为个人工资的3.8%左右,在不同城市,约每年在200500元之间。这笔钱或许只够看二、三次感冒,很难积累下来。参保者并不怎么看重这笔资金,而是尽快用完这笔资金后,再去花费“社会统筹”部分的资金。二是基本医疗保险个人账户的使用方向也有必要作收入研究。我国基本医疗保险个人账户基金“管小病”(主要用于支付小额医疗费),社会统筹基金“管大病” (主要用于支付大额医疗费)。个人账户用于日常性的医疗费用支出是造成基金难以积累的重要原因,管理成本也很高。我国医疗保险个人账户的使用方向,与新加坡医疗个人账户的使用方向刚好相反。当然,新加坡的模式也有一定缺陷。如果个人账户基金“管大病”,社会统筹基金“管小病”,虽然个人账户的积累不成问题,但社会统筹基金的“大锅饭”问题又出现了。三是基本医疗保险搞个人账户,虽然增加了激励机理,有助于提高医疗保障中的效率性;但也削弱了社会共济机理,降低了公平性。同时,由于搞个人账户毕竟或多或少地使一部分医疗保险基金积累下来,因此,在同等缴费水平下,必然会降低当期的医疗保障总体水平。我认为,社会医疗保险搞个人账户似乎没有必要,还是应坚持“现收现付、统筹共济”的基金模式。

我认为, 应当对基本养老、基本医疗保险中的“统账结合”基金模式作深入剖析,包括适当的反思,在此基础上对制度作进一步的调整完善,而不是一味简单强化现有的制度。有如下理由:一是当初设计“统账结合”养老保险所依据的人口增长模型可能有些靠不住。20世纪90年代初,原国家经济体制改革委员会、原劳动部等部门设计养老保险新制度时所依据的人口增长模型认为,到2030左右我国人口达到峰值16亿人,到2035年达到人口老龄化高峰时赡养比约为1.61,并据此认为必须提前进行养老保险基金积累,以应付人口老龄化高峰的巨大压力。但按照中国社会科学院人口研究所所长蔡昉的最新预测,我国人口峰值不大可能达到16亿人,甚至不会超过15亿人。实际上,单看人口老龄化时人口赡养比是片面的。伴随着人口老龄化,我国的少儿负担率将趋于下降,未来人口的总负担系数不会大幅度增加,这将有利于我国应付人口老龄化。这说明,我国社会养老保险的筹资模式没有转向基金部分积累式(一般认为,社会统筹基金是现收现付的,个人账户是完全积累的,因此,“统账结合”是部分积累式的基金模式)的必要性。二是“统账结合”也不是一种经济的、有效率的养老保险基金模式。我们都会同意,一方面,我国目前人均GDP不过1000美元,经济起飞刚刚起步,还属于中低收入国家,用钱的地方很多,积累每一分钱都是容易的;另一方面,在未来可预期的20年甚至更长时期内,我国经济将保持告诉增长,人均GDP可望超过3000美元,人均国民收入将达到一个与现在相比高得多的水平。这就是说,我们现在用很大力量积累下的那部分养老保险基金,在未来可能不像我们期望得那样多。换句话说,我们是在比较穷的时候为比较富的时候积累。这并非一种明智和有效率的选择。三是我国养老社会保险的筹资模式转轨的现实可能性不大。从理论上看,我国的国民储蓄率已经过高,且没有大幅度下降的迹象,养老社会保险的筹资模式也不具备转轨的经济理论基础。从实践看,目前我国城镇企业养老保险的缴费率已经相当高,普遍达到20%以上,有些地方甚至超过了 25%。显然,用进一步提高缴费率的办法来实现筹资模式的转轨必将使企业难以承受,因而是不大可能的;唯一现实的办法,就是政府另外拿钱。但在当前和今后一个较长时期内,各级政府预算内财政资金不会很宽余,根本无法拿出足够的钱用于偿还巨大的转制成本。而那些指望变现国有资产、减持国有股份、开征特种税等办法补充社会保障基金的建议,也许是一个很大的误区。因为很显然,我们的义务教育、公共卫生、基层文化等更需要钱,我们应当把有限的资源更多地用于解决当务之急,而不是放在那儿为今后几十年作打算。四是我国的金融体制不完善,资本市场不健全,在这种情况下,搞社会保障基金积累和投资运营,可能蕴涵巨大金融风险。最近二、三年以来,我国股市用老百姓的话来说是“一塌糊涂”。把亿万职工巨额的“养命钱”交给这样一个市场,如何靠得住?只会让政府不放心,老百姓会更不放心。如果仅是把积累基金存银行、买国债,那还不如发钱给老百姓让他们自己去办好了,何必多此一举搞养老保险基金积累。

三、政府、用人单位、职工三者之间在社会保障方面的责任分摊不合理,制约了社保覆盖面的扩大;中央政府和地方政府在社会保障中的责任模糊不清,使中央财政扛上了一个越背越重的包袱,有可能终将不堪支撑。

社会保障制度的社会性特征,决定了其建立和实施的主体是政府。现已推行社会保障制度的国家,都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围,这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。尽管在一些国家中某些社会保障项目由民间团体、社会组织来举办,但也是在政府的倡导和资助下进行的。尤其是完善和发达的社会保障制度,没有政府来组织实施是不可能的。

在计划经济时期,我国搞的是福利型的社会保障制度,政府和单位无所不包,个人几乎没有责任。近20年来的社会保障制度改革,引入了政府、用人单位、职工三方分担社会保障责任的机制。特别是把政府的责任界定在一个相对较窄的范围内,同时大大增加了个人的责任。这种改革取向与国外社会保障制度改革的总体趋势是一致的,总体上讲也是正确的。但应该看到,人们的注意力过多地集中在社会保障制度设计与资金不足等方面,而对至关重要的社会保障责任的划分始终未给予足够重视,社会保障的历史责任与现实责任迄今是一笔糊涂账,国家、用人单位与个人的社会保障责任缺乏明确界定,政府与社会或民间责任边界始终不清,中央与地方政府的职责分工飘忽不定。这种责任界限的模糊,严重地影响到社会保障体系建设和法制建设,同时也直接损害着新制度的有效性,并不利于调动社会保障各方参与者的积极性。

政府、用人单位和职工在社会保障方面的责任分担,实际上也是一种经济学意义上的“博弈”游戏,而三方就是游戏的参与者。当然,政府本身的角色是一身二任的,既是游戏规则的制定者,也是游戏的直接参与者。但目前在政府、用人单位和职工的社会保障责任分摊方面,特别是政府自身的社会保障职能定位,还有一些地方需要重新审视。表现在,社会保障体系建设的长远目标与短期应急措施之间存在矛盾:在制定长远发展目标时,侧重经济效率,强调个人责任和个人账户积累,分流企业负担和国家负担;在决定短期应急措施时,侧重社会安全,强调稳定压倒一切,强调政府责任,财政仓促应对,这很容易出现“个人依赖企业,企业依赖政府,地方依赖中央”的局面。这个矛盾依靠市场机制的自发作用无法解决。

一是政府社会保障责任的范围和边界过小,使城乡大部分人群没有为社会保障所覆盖。就社会保障的城乡布局而言,主体的社会保障项目如社会保险、社会救助、社会福利等,仅覆盖城镇及其人口,广大农村及8亿多农民几乎享受不到基本的社会保障。就城镇人口而言,仅有城市居民最低生活保障制度(社会救助)覆盖全体4亿多居民,而作为社会保障主体的社会保险却仅覆盖城镇职工。就城镇劳动者而言,现社会保险的主要项目基本养老保险、基本医疗保险和失业保险都仅覆盖1亿人左右,而城镇全部劳动者约有2.22.6亿人。上述情况说明,目前我国社会保障制度的覆盖面偏窄,政府社会保障责任具有不完全性。在城镇,虽然政府也要求非国有经济单位建立社会保险制度,但由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系,以及吸纳用人单位参保的管理成本本身很高(主要因为这些用人单位总体数量很大、但每个规模小,人员流动性也大)等原因,使非国有经济就业人员参保举步维艰、进展缓慢。这种状况,一方面导致了劳动力无法在不同所有制单位之间真正实现流动;另一方面非国有经济单位为降低自己的劳动成本而宁愿招收外地农民工,也不愿招收下岗分流人员,实际上不利于扩大就业和再就业。

二是在政府和企业之间,政府包揽的社会保障责任过多,形成“企业依赖政府”的局面。在“稳定压倒一切”这个大的政治经济背景下,1998年国务院提出了两个确保(即确保国有企业下岗职工的基本生活;确保离退休人员的基本生活,保证按时足额发放基本养老金);并于1999年一次性补发了历年拖欠的企业离退休人员基本养老金;2000年又一次性补发了原行业统筹企业、中央军工企业拖欠离退休人员的基本养老金和拖欠企业离休人员的离休费、医药费。近些年来,各级财政逐年加大对社会保障特别是基本养老保险基金缺口的补助,无条件地承担着基本养老金政府“兜底”在责任。社会保险是政府举办的事业,政府承担最后责任是无可厚非的事。但是,还必须看到社会保险有一个基本原则,就是权利与义务对等。这个原则运用于我们搞的部分积累基金模式来说,就意味着“多缴费多受益,少缴费少受益,不缴费不受益”。近些年来,我国相当部分的企业生产经营困难,亏损面很大。对于社会保险缴费,一些企业是“要钱没有,要命一条”。但由于政府已经作出了“两个确保”的承诺,实际上不管这些企业能否按时足额缴费,都不影响其参保退休人员享受养老金待遇,造成了企业没有积极参保缴费的内在动力。甚至一切效益不错的企业也相互攀比,想方设法欠费或不缴费。这是多年来社会保险扩面难、基金征缴难的重要原因。从国际惯例来看,社会保险缴费是“第一优先”的债务,其次是工资,再次是税收,最后才是一般商业性债务,如果一个企业连社会保险费用都缴纳不上来,就早已破产了。但在我国,一个企业特别是国有企业半死不活可以,但宣布破产把职工推给社会却非易事。长此以往,靠政府包揽一切,靠大量社会资源来维持社会保障制度的运行,必然会造成社会保障的生产效率低下。尽管为社会提供了福利,但因其本身就是靠牺牲可能更大的原有社会福利换来的,结果可能是社会总福利没有增加反而减少了。

三是在政府内部,中央政府和地方政府各自的社会保障责任划分不够清晰,中央政府承担过大的责任,形成“地方依赖中央”的局面。在多数国家里,社会保障的责任是各级政府分摊的,但主体责任是地方政府,一般而言,省级政府是社会保障的最后责任主体;而像义务教育、公共卫生(而非医疗保障)等方面的责任则更多地由中央政府承担。这基本是一个常识,但在我国,某种程度上这个关系被“颠倒”了,社会保障的责任越来越向中央政府倾斜,却把义务教育、公共卫生的责任留给地方政府特别是县市等基层地方政府。

1998年起实施“两个确保”以来,资金来源按规定是由中央、省、市三级财政按照“三三制”筹资原则筹措的。但实践中,‘三三制’原则并没有得到完全实现,中央财政被迫成为投入的主体。几年来,地方政府对养老保险的投入约200亿元,远远少于中央政府。“两个确保”实施后的一年,1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,各地城市“低保”制度纷纷建立。但是,对于城市“低保”资金的投入,中央财政又担当主力。根据财政部的统计,2001年以来,中央财政的“低保”补助资金连年翻番,2001年支出23亿元,2002年支出46亿元,200392亿元;2004年的增速放缓,为102亿元。2004年,中央财政全年用于社会保障的资金达1465亿元,其中用于“两个确保”、城市“低保”和再就业补助的资金约900亿元。大体估算,目前我国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例只有10%左右,远低于发达国家(如加拿大为39%、日本为 37%、澳大利亚为35%)。但这里似乎没有可比性,有两个不同点需要考虑:一是和西方发达国家相比,我国中央财政是一个“强势”的财政,而西方国家的中央财政是一个“弱势”的财政(税收的大部分留在了地方);二是我国的社会保障支出绝大部分用于城镇职工,只覆盖到总人口的不到10%。从这两个方面考虑,虽然这些年来中央财政对一些下岗失业人口集中的老工业基地、西部经济落后地区进行社会保障转移支付是必要的,但在中央财政承担应该承担责任的同时,必须注意防止另一种倾向,就是中央政府责任的扩大化,使中央政府成立“救火队”,顾此失彼,疲于奔命,这对我国社会保障制度建设是不利的。就我国国情来看,建立中央一级统筹的社会保障体系在一个较长时期内也是不可能的,比较现实的是搞省级统筹。因此,有必要进一步规范各级政府在社会保障中的权责,强化省级政府在社会保障中的责任,并把它作为社会保障“兜底”责任的主体。当然,中央财政仍有必要继续保持一定强度的社会保障专项转移支付,以大致均衡各地的社会保障负担和待遇水平,并给予困难地区特别的支持。

四、对弱势群体保护不够,过分强调效率而忽视公平,是现行社会保障体系的先天不足。

我国社会保障制度改革,采用了与收入分配制度改革完全一致的价值取向:“效率优先,兼顾公平”。但无论从理论还是实践看,效率优先显然不符合社会保障制度的内在要求。“公平”永远是社会保障第一位的目标。这又是一个常识,而我们恰恰犯了常识性错误。

让我们来审视一下在“效率优先”理念指引下,我国社会保障改革和发展中出现的一些新问题:一是在基本养老保险方面,由于“隐形债务”始终无法得到有效解决,“统账结合”模式还需要修订甚至是重大变革。世界银行推荐的“三支柱”改革方案(政府养老金、企业年金、商业保险),也许并不符合我国的现实国情与需要。二是在基本医疗保险方面,个人账户作用不大,医疗保险制度改革目标事实上日益单纯地走向对医疗费用的控制,未能充分考虑到保障劳动者身体健康和提高全体国民身体素质的目标。三是在城市社会救济方面,客观上需要一个综合救助体系,统筹解决贫困人口的住房问题、医疗问题与子女教育问题,而不只是搞最低生活保障制度。四是尤为突出的,迫切需要建立一个适合农民的最基本的社会保障体系。总而言之,我们目前所搭建的社会“安全网”,仍是一个“漏洞”很大的网络,特别是对“穷人”的保护是十分不够的。

我国已经进入了一个社会风险持续扩张的时期,这是一个特别需要社会保障的时代。一方面,失业率持续攀升的局面难以避免,收入分配差距随着按要素分配政策的推行还将扩大,激烈的市场和社会竞争会“制造”越来越多的弱势人群,而国民的生活权益保障意识也日益强烈。另一方面,人口问题、工业化与城市化趋势、社会政策与政治目标、公众意识与价值偏好等诸多因素,还有经济发展、经济政策等均会对社会保障制度提出相应的要求,地区发展不平衡亦从另一个侧面影响着社会保障制度的建设,社会保障政策选择所面临的局面正在日益复杂化。但不管如何,我们不能简单地把社会保障体系搞成一个“马太效应”器,进一步加剧和放大社会不公平。

我们认为,只有建立公平的社会保障制度,才能确保制度的效率,欠公平的社会保障只会适得其反。在社会保障制度改革方面,我们需要澄清以下一些认识误区:一是借鉴国外经验不等于与国际惯例接轨,因为各国均有不同国情,不同国情下的社会保障制度差异极大。西方“福利国家”社会保障政策确实出现了公平过度、“养懒人”等问题,但这些问题和我们面临的不是一个层次上的问题,正如穷人和富人都有烦恼但他们的烦恼不可同日而语一样。我们想跳过西方社会保障上百年的历史发展阶段,“高屋建瓴”地选择一种“激进的”(效率优先的提法,即使在北欧福利国家里,也是慎之又慎的)社会保障模式,显然是成问题的。二是维护经济发展不等于只服从于经济增长,因为社会保障的功能超越于经济领域。市场机制自发作用的结果就是优胜劣汰,从而会产生失业、分配上的两极分化等社会问题,社会保障制度就是为解决这些问题才出现的一种制度安排。市场经济是有理性的主体追求经济利益最大化的制度安排,社会保障制度则是侧重于追求社会效益的制度安排。三是强调个人责任不等于政府可推脱自己的责任,对具有集体主义传统的中国而言,政府主导社会保障的角色不可能因制度改革而改变。四是城乡“二元”分割不等于可以不考虑农村居民的社会保障,制度建设可以有先有后、保障水平可以有高有低,但任何拒绝建立农村居民社会保障的制度都是十分错误的。

我国完善社会保障体系,必须重新确立“公平优先、兼顾效率”的价值取向,近期目标可以是低水平、多层次,但应无漏洞,保证所有社会成员在遭遇困境时免于绝望;中长期目标应是体系完整、覆盖全民、水平适度,以不断增进国民福利。在社会保障制度构建中,应当城乡统筹考虑、经济保障与服务保障协调推进,确保政府、企业、个人,以及家庭、社会、市场的作用均能够得到有效发挥,实现其他相关领域改革(如医疗卫生体制与医药体制、资本市场、户籍政策等)同步发展。

五、现行以城市为中心的社会保障体系,农村和农民社会保障的缺失,加剧和放大了城乡差距和不平等,会对小康社会和现代化建设产生严重不利影响。

根据我国国情和国家发展战略的重点,城镇社会保障自然成为全国社会保障体系建设的核心,但这绝不意味着农村社会保障不重要,更不意味着广大农民不需要社会保障。

“城里人都死在医院,农村人都死在家里。”这是当前反映我国农村医疗卫生和医疗保障状况最流行的一句话。陈锡文(2003)指出,因病去世的农民很少死在医院里,而在城里则很少死在家里;农村妇女很少在医院生孩子,而城里人基本上没有在家里生孩子的。现在城市的新居一般都要两个卫生间,而农村的厕所简直肮脏不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出,中国在191个国家的卫生系统中排名188位。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料,占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置,87%的农民是完全自费医疗。仅就20005岁前儿童死亡前治疗情况为例,农村56.6%的孩子是死在家里,而城市91.3%的孩子是死在医院里。

农村合作医疗,曾经是与城镇公费医疗及劳保医疗并列的三大医疗保障制度之一。20世纪70年代,其覆盖率达到全国行政村(生产大队)的90%。“合作医疗”(制度)与合作社的“保健站”(机构)及数量巨大的“赤脚医生”队伍(人员)一起,成为解决我国广大农村缺医少药的三件法宝。被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。以最常用的婴儿死亡率为例,全国的婴儿死亡率在1964年高达千分之180,到1981年,这一比例急剧下降到了26.92,其中农村地区36.96。印度在1981年到1997年间的婴儿死亡率只由110降至70。但是,随着家庭联产承包责任制的实施,以农业合作社为依托的合作医疗制度开始解体。1985年合作医疗覆盖率降至5%90年代初期全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区”。与此同时,婴儿死亡率不降反升,农村地区在19901995的短短五年间由32.24上升到了44.79。农村贫困的一大原因是疾病所致。严重的疾病一方面降低了农民的收入能力,另一方面迫使农户举债,两者叠加的结果使患病农民陷入不能自拔的贫困境地。可见,农村医疗保障是关系到农民收入和社会经济地位的问题。最近几年,国家又开始推进新型农村合作医疗制度,但目前尚处于起步阶段。

据劳动保障部的调查显示,目前我国农村劳动力约有5.1亿人,其中外出农民工约9900万人,乡镇企业职工约1.36亿人,尚有富余劳动力1.5亿人。除去重复计算部分,估计全国农民工总数约为2亿人,约占我国城乡劳动力总数的1/4,农村劳动力总数的1/5。大致估算,全国农民工参加各类社会保障的不过10%,约2000万人,其他1.8亿人缺乏基本的、有效的社会保障。

同样据劳动保障部的调查显示,目前我国有被征地农民4000万人。预计到2020年,我国实际可能形成的被征地农民还会增加4260万人。总体看,被征地农民的社会保障缺乏有效的制度安排,安置方式单一、保障水平较低。特别是一些文化层次较低的被征地农民,生活陷入了困境,出现了“无地、无业、无保障、无创业资金”的“四无”状况。

20世纪80年代末、90年代初开始推进的农村养老保险制度建设,由于各方面认识不一,整体上进展甚微,甚至出现了停滞和滑坡。1998年,参加农村社会养老保险的人数为8000多万人;2001年减少到5000多万人。最近几年,农村社会养老保险工作匍匐缓行,要活不活、要死不死。

农村“五保”制度面临困境。“五保”制度是由国家和集体组织实施的对农村基本无劳动能力、无生活来源、无依无靠的“三无”老年人以及残疾人和孤儿,实行保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)的供养制度。这是我国农村最为成型的社会保障项目。“五保”制度创建于1956年的合作化时期。在过去40多年的历史中,这一制度对于保证我国农村的稳定,提供社会化的养老功能,发挥了积极有效的作用。改革开放后,这一制度在农村得以延续。“五保”制度有两种方式:一种是集中在敬老院供养,住进敬老院的老年人的经济来源由所在的村集体经济组织提供粮食和资金,由乡镇企业收入、乡村提留和地方财政给予一定补贴;另一种是分散供养,即由村级基层组织负责给与照顾,其养老费用一般从农民统筹款中支出,占农民当年人均纯收入的1%。近些年来,由于国家规定“三提五统”不能超过农民人均纯收入的5%,而农民收入近年来持续下滑,所以“五保”经费难有保障,即使有限的经费也往往难以真正落到实处。以敬老院为例,在乡镇政府和敬老院的关系中,前者处于绝对支配地位。乡镇政府借口乡财政困难挪用、拖欠敬老院经费的现象时有发生。

农村居民最低生活保障制度举步维艰。1996年,民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》,提出在农村建立最低生活保障制度,并就保障标准、资金来源、优惠措施等问题作了规定。但是,在实践中,只有广东、上海、浙江、北京等经济发达的省市依靠省市级财政投入,真正建立了农村居民最低生活保障制度。其他大部分地方的农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,但因为资金来源的拮据,农民的最低生活保障实际上只能流于形式。

农村经济社会发展出现了一些新情况,建立社会保障体系日益迫切。一是农村人口老龄化快于城市。由于计划生育政策的实行和农村经济的市场化,传统的“多子多福”生育观正在改变;农民生活水平的提高和现代医疗卫生技术的扩散,大大提高了农民的预期寿命。特别是,在农村城市化和工业化的时代,向城市流动的农村人口大都是具有较高文化程度的青年人口,这加速了农村人口老龄化的进程。2000年,第五次全国人口普查的数据显示,我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%,这说明我国已经基本进入了老龄社会。而农村人口的老龄化水平又高于城镇,农村为7.35%,城镇为6.30%二是家庭养老保障功能削弱。在农村人口结构变化的情况下,农民的家庭结构、生活方式和价值观念也发生了变化。在过去20多年里,我国农村家庭结构不断简化,规模不断缩小。同时,农民价值观念的变化也一定程度上会影响老年农民的赡养状况。维系家庭关系传统的以孝为核心的伦理道德观念逐渐淡化,重经济利益,轻血缘关系,代际距离拉大,削弱了家庭养老的功能。三是土地保障功能弱化。我国土地资源十分有限。根据1996年全国土地利用现状的调查,我国共有耕地19.51亿亩,人均耕地1.59亩;按照2000年“五普”人口计算,人均耕地1.52亩,仅占世界人均耕地的42.9%。从变化趋势看,虽然耕地保有量逼近底线,但随着工业化和城镇化,耕地面积将继续减少。我国不仅人均占有耕地少,而且农业人口所占的比重又大,所以农民占有和利用的耕地很低,土地的生活保障功能也较低。加之农业比较利益低、土地承载负担重,农民增产不增收现象相当突出,使土地很难起到保障功能。农村土地抛荒现象以及土地流转中的零租金甚至负租金现象存在不少。此外,我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权,农民生病或年老最需要钱的时候不能靠变卖土地以供急需。

农村社会保障体系建设,实为关系国家长治久安的大计,拟早作筹划、未雨绸缪。目前农民主要靠土地、靠子女或者靠自我积累为自己提供保障的方式,实际上存在着很大的风险以及不确定性,其最终结果往往是没有保障。因此,本质上并非正式的制度安排。如果建立起以政府为主体的农村社会保障体系,可以产生诸多的收益:一是可以缩小城乡差别,促进社会公正。关于城乡差距,王梦奎在一篇文章中指出,改革开放以来,我国城乡居民收入差距持续扩大,由20世纪80年代中期的1.8∶190年代中后期的2.5∶1,扩大到2003年的3.2∶1。如果考虑到:一方面,城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴;另一方面,按照现行统计口径,农民家庭收入包括要交纳的税费,以及用作生产资料的投入,实际差距约为5161。还要考虑到,平均数往往掩盖着个体之间的巨大差别。目前全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题,近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。通过建立农村社会保障体系,为低收入者增加一部分收入,既可以从制度上消灭极端贫困者,又能够缩小城乡差距,当然也可以在一定程度上缩小农村地区收入分配的差距。这些都有助于缓解社会矛盾,维护社会公平和正义,推进社会主义和谐社会建设。二是有利于保持社会稳定,促进经济健康发展。很多国家的发展经历表明,如果城乡差距和居民收入分配差距过大而政府又无所作为,那么很容易激化社会矛盾,导致社会的动荡,对经济的发展也会产生诸多负面的影响(如1997年东南亚金融危机爆发后印尼出现的多次社会动荡,其重要原因之一就是收入分配的巨大差距)。一个比较健全的社会保障制度可以维持社会的稳定,为经济的健康发展良好的社会环境。三是有利于刺激消费,与正在执行的扩大内需的宏观经济政策相适应。1997年我国经济顺利实现“软着落”以后,通货紧缩的迹象日益明显。为了保持国民经济一定的发展速度,从1998年中期开始实行扩张性的财政政策,以拉动投资和消费需求,刺激经济的增长,而内需的最重要内容是消费需求。但从几年来执行的情况看,财政政策的效果并不显著。原因从根本上说就在于人们的消费能力和消费信心问题。前者取决于收入状况,后者则由人们对未来的预期及信心所决定。通过建立农村社会保障制度,既能提高广大农民的消费能力,也能提高他们的消费预期和信心,这必将极大地刺激农民的消费,总体上大幅度提高国内有效需求。从更深层次上看,扩大内需是我国今后1020年经济保持高速增长的重要条件,必须着力解决好,但也是非常艰巨的任务。而建立和完善城乡社会保障体系,是解决这个难题的非常有效的手段。二次世界大战后,西方国家普遍保持了长时期经济较快增长,其中重要原因之一就是建立了比较完善和发达的社会保障体系,使国民保持了旺盛的消费预期和消费需求。可惜,这一点并没有被我国有关决策者所充分认识。

农村社会保障体系建设,实际上是一个想回避也回避不了的问题,早建早主动,早建成本低、比较效益高;晚建晚主动,晚建成本会加大;不建将彻底被动,终会危及社会安全和稳定。提出这个判断的依据很多,最根本的一条是城市化,如果我们无法阻挡城市化的步伐,就不可能回避农村社会保障。我国已经进入城市化快速发展时期,80年代以来总体上是加快的趋势。即使保持80年代以来的平均进度,2020年城市化水平会提高到55%以上。根据联合国人居中心2001年发表的《世界城市状况报告》预测,2020年发展中国家城市人口将达到50%,2030年世界城市人口将达到60%。按最保守的估计,届时我国城市化也会超过这个水平。据此估算,2020年有8亿左右的城市人口,2050年有10亿城市人口。这就是说,那时的城市人口在现有基础上增加近4亿人,即使对这4亿人不作出其他合理有效的社会保障制度安排,吃城市“低保”恐怕是最起码的吧。按现在的数据测算,城市“低保”覆盖2200万人,各级财政需要拿出173亿元;那4亿人该拿出多少呢?何况,那么多人吃“低保”的社会,事实上是不可能稳定的、不可能存在的。这是大账。当然,我们还可以具体算几笔细账。如前所述,被征地农民,现在有4000万人,到2020年累计将超过8000万人;进城务工及乡镇企业就业的农民现在有2亿人,到2020年假定有一半人及其家庭融入城市,也是一个非常大的数字。作为政府,不可能不关心他们的基本生存;但靠社会救济,事实上养不起他们。因此,必须通过建立科学、有效、规范的社会保障制度,在政府、用人单位和个人之间确立合理的分摊机制,共同承担社会保障责任。

六、从现在到2020年这个时期,值我国经济高速增长和上升期,是完善社会保障体系的绝佳时期,错过这个机遇将使成本大大增加。

从现在到2020年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期。目前,我国人均GDP达到1000美元;预计到2020年,将达到人均3000美元。这是经济社会发展全面进入加速转型的时期。伴随着持续高速不均衡增长的巨大压力,社会各阶层利益格局发生调整,利益主体多元化,收入分配多元化,经济结构和社会结构的剧烈变动,长期累积的各种矛盾日益显露出来,除了由于生态、资源、能源等自然因素与经济增长难以协调之外,巨大的城乡差距、地区差距和不同社会阶层之间日益扩大的收入差距,也是影响社会稳定的一个重要因素。尤其是收入分配差距过大,极易产生社会各阶层之间的不平衡,引起社会动荡,公众情绪的不稳定。亚洲四小龙在收入分配问题上解决的是比较好的。如我国台湾和韩国的基尼系数在人均GDP达到1000美元后都处在比较合理的0.35以下的水平。新加坡和我国香港的基尼系数虽居于严重的0.4左右,但都采取了积极有效的调节措施,比如新加坡就采取了中央公积金制度、住宅建设计划和居者有其屋计划,发放教育津贴等,建立了较为可靠的社会福利保障,以调节收入分配差距的问题。而拉丁美洲的巴西、墨西哥和阿根廷对收入差距的问题解决的就不很理想,基尼系数在人均GDP达到1000美元之后处于严重的0.350.45之间,后来又达到了更严重的0.45甚至接近0.6,差距加大,加之缺乏相应的调节措施,导致社会矛盾非常突出。这就警示我们,在战略机遇期,必须高度重视和切实解决好社会公平和社会稳定的问题,而社会保障正是这样一个被世人公认的社会“安全网”和“稳定器”。这是我国需要加快完善城乡社会保障体系的大气候、大环境。

从国外社会保障制度的实践与发展历程来看,大体经历了形成、发展、危机和改革四个阶段。一是形成阶段。以19291933年西方资本主义经济大萧条为引导,以1935年美国颁布的社会保障为标志。二是发展阶段。以20世纪40年代(以下的“年代”均指20世纪)英国的“贝弗里奇计划”实施开始,到5060年代以社会保障体系的全面建立和发展为标志。三是危机阶段。由于60年代末到70年代初期各国社会保障项目的继续扩大,福利支出扩张,其给社会带来的负面效应日渐显露,直至70年代中期石油危机发生,各国福利分配的高增长与经济低增长形成反差,并最终导致社会保障资金入不敷出,使政府陷入赤字危机。四是改革阶段。80年代以来,西方各国先后从不同角度开始社会保障制度和政策的改革,调整福利开支结构、遏制福利费用的过快增长,以减轻政府负担。国外经验表明:在社会保障制度发展初期,社会保障水平增长普遍慢于经济的增长,社会保障水平发展系数小于1,二者之间基本协调。此时,社会保障支出占GDP比重不高于10%,社会保障能够充分发挥其基本功能:保持社会稳定、提高劳动者积极性、促进劳动生产率的提高及实现社会的充分就业。在社会保障制度高度发达乃至危机时期,社会保障水平普遍较高,且随着经济的高度发展,社会保障水平有攀升的趋势,通常表现为社会保障水平增长普遍快于经济的增长,社会保障水平发展系数大于1,社会保障水平增长处于过度状态。社会保障水平增长过度主要是源于经济发展的正向促进,政府福利政策的推进、社会保障水平的刚性作用及人口老龄化的压力等因素的影响。而社会保障水平过度常常会引起一系列不良现象,如政府财政赤字、失业率上升、企业竞争力锐减、劳动者缺乏积极性等。在社会保障制度改革时期,社会保障水平增长较发展时期为低,与经济发展又恢复到适应状态。 西方国家社会保障的历史发展表明,人均GDP3000美元左右,正是社会保障制度建设和发展的关键时期。1950年,英、法、德、意及丹麦五国平均人均GDP2926美元,社会保障水平为7.9%(社会保障支出占GDP的比例);而到1975年为7542美元,1985年为 13676美元,社会保障水平分别提高到22.8%23.4%。在1950年时,除了法国的社会保障水平为11.3%外,其余4个国家均在10%以内。这表明,在西方国家社会保障制度发展时期,10%以内的社会保障水平同国民经济发展是相适应的。这些结论,对我国有重要借鉴意义。今后15年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,同样是社会保障建设的重要战略机遇期。目前,我国城市社会保障水平较高,但近年来其增长速度与经济发展基本适应。而我国农村社会保障水平不但低而且波动性较大,与经济发展不相适应,主要原因在于农村社会保障缺乏稳定的制度安排,依然处于社会救济的低层次上。今后,我国社会保障制度发展的重点在:一方面,继续加强城市社会保障制度改革的力度,对城市社会保障水平增长进行适度控制;另一方面,加快农村社会保障制度建设的步伐、提高农村社会保障水平,尽快改变城乡二元社会保障制度非均衡发展的态势。

人口学研究的最新成果也告诉我们,1990-2030年的40年,是我国人口发展史上难得的机遇期 劳动力资源空前丰富,被抚养人口所占比例较低,从而社会负担较轻的“人口红利”期。而2030年进入严重老龄化中期以后,老年抚养比带动社会总抚养比上升尤其明显,就由“人口红利”期过渡到“人口负债”期。世纪之交我国人均GDP达到1000美元时,65岁以上老年人口占总人口的比例达到了7%,表明人口年龄结构已经进入老年型。预测表明,2020年全面小康社会建成,人均GDP达到3000美元时,老年人口比例将上升到12%,高出世界平均水平3个百分点,开始步入老龄化严重阶段;到2050年,老年人口比例最高峰值可上升到23%左右,高出世界平均水平7个百分点、发展中国家9个百分点,步入超高老龄化国家行列。对于这种经济不够发达而人口老龄化却迅速提升的“未富先老”现象,应未雨绸缪,应对挑战。老龄化主要由出生率下降和预期寿命延长引起,尤其是出生率下降起着决定性的作用。我国自20世纪70年代起大力控制人口增长,出生率长期持续下降,014岁儿童少年人口比例大幅度降低;虽然老年人口比例有所上升,但上升的幅度远不能抵消少儿人口比例的下降,从而使老少总抚养比不断下降。过去的20多年,社会总抚养比已从1980年的61.8%,下降到1990年的50.0%、2003年的40.5%,预计2009年可下降到37.3%的最低值;其后转而缓慢上升,2020年可升至45.0%,2030年可升至48.3%,2040年可升至59.0%,相当于20世纪80年代初期的水平。就65岁以上老年人口抚养比而言,在过去的10多年中已从1990年的8.4%上升到2003年的12.0%;未来更呈累进攀升之势:2020年可升至17.4%,2030年可升至24.1%,2040年可升至34.9%,2050年达到最高峰值时可升至36.6%。我国过去的20多年少儿人口抚养比持续走低,但在2010年以后则出现相对稳定状态,越往后便越不能抵消老年抚养比的上升,总抚养比不断上升的“人口负债”就会越来越严重,困扰发达国家的“少子高龄化”问题便会在我国发生。如果把总抚养比50%以下作为低抚养比,那么19902030年这一阶段是有利于社会经济发展的人口年龄结构变动的“黄金时代”:劳动力资源空前丰富,老少之和被抚养人口所占比例较低,从而社会负担较轻的时期。我们应当牢牢抓住人口变动的这一战略机遇期,加快完善社会保障体系。2030年进入严重老龄化中期以后,老年抚养比带动社会总抚养比上升尤其明显,遂由“人口红利”期过渡到“人口负债”期;21世纪40年代社会总抚养比上升到60%以上后,高抚养比“高负债”期便会不可避免地降临。我国应在“高负债”期到来之前,即在“人口红利”期内,构建起比较完整的社会保障体系,做好应对“人口负债”的充分准备。

(注:这是作者为拟出版新著《完善社会保障体系研究》一书所作的自序。)

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