国外社会保障模式改革的经验与启示

——与《国外理论动态》记者访谈

中国社会科学院拉美所 郑秉文 教授

2007年4月

记 者:在2006年11月23日国务院常务会议听取社会保险基金审查情况的汇报时,温总理指出,社会保险基金是“高压线”,任何人都不得侵占挪用,这充分体现了党和国家对社保资金安全性的高度重视,同时,也显示出社保基金的高政治敏感度与高风险系数。为什么近来社保基金经常出事?国外在这方面有什么经验教训,对我国有什么启发?

郑秉文:我非常愿意谈谈这些问题。先从国外的一些基本制度情况谈起。这就要涉及到社保制度的模式选择问题。

记 者:发达国家的社保模式有存在几种?他们都有什么特点?尤其是从社保资金的营运模式角度来看,如何划分社保模式?

郑秉文:社保制度的模式划分是个比较复杂的问题,学界的看法不太一致,有的学者将之分成三种、四种,也有的学者分成两种,此外,划分的角度也不一样,有的从融资的角度,有的从待遇的角度等。如果按照您刚才说的仅从资金运作的角度看,我们可以将之分成四种,那就是欧洲大陆模式、美国模式、拉美模式和新加坡模式等。

记 者:您能否从资金的征集与支出、运用与运行、监管与投资、待遇与给付等方面稍微详述一下每个模式的基本特点?

郑秉文:好的,我先谈谈这方面的情况,并尽量用简单的语言来描述,因为这涉及到比较专业的一些内容。

先来看欧洲大陆模式。由于历史的原因,欧洲大陆国家战前行业保险的痕迹比较完整地保留了下来,那就是基本以行业为单位统筹,资金封闭运行,实行现收现付制,资金征缴渠道大部分国家是由全国统一的机构进行,但资金的管理与支付完全由行业成立的委员会负责,行政费用列入成本,其法律地位是私人法团性质的NPO或NGP,但他们执行的是具有公共性质职能的特殊法人。有些国家是公共部门管理和征缴。在这方面,有点像我们国家的事业单位(但在我国存在着一定的财政拨款,有些是不用注册的),也有点像我国政府属下的在有关部门进行注册的机构(如各种基金会,但没有财政拨款)。其待遇给付标准在全国没有统一标准,行业和企业之间存在一定的差异性;缴费虽然也是由雇主和雇员双方共同缴纳,但给付标准的计算公式基本是与缴费挂钩的,替代率一般在60-80%之间。在这个模式中,雇主和雇员的供款主要是“费”的性质,而不是“税”。资金余额不大,基本没有投资。

再来看美国模式。这种模式主要存在于包括英国和加拿大等六、七个英语国家。其特点是在融资上全国一个标准,在征缴上全国由一个政府机构统一进行,给付标准也是全国统一的,不管是收入较低的弱势群体还是亿万富翁,缴费按一个工资比例缴纳(当然设有上限),退休金给付的标准是经过事先计算和设定好的,基本上与职业生涯的最后工资水平挂钩的,替代率一般在40—70%之间,例如,美国是42%。资金的运营完全采用现收现付制,全国采取大收大支的方式,统一归集到全国的一个机构管理,几乎完全投资于政府债券,而不做任何市场化的运作。在这个模式中,美国最具有典型性。

记 者:那么拉美模式和新加坡模式的特点与欧洲和美国模式有什么不同呢?

郑秉文:拉美模式是个新生事务,它诞生于1981年皮诺切特军政府治下的智利。目前拉美大约十几个国家采取这种“智利模式”,这是一种被称之为私有化的模式,可以被看作是新自由主义的产物。尽管拉美这十几个国家之间具有一定的差异,但总的来说,其特点是建立个人账户,雇主和雇员的缴费统统划入个人账户,资金实行完全的市场化投资,一般来说,政府指定若干个基金投资管理公司,账户持有人可以从中选择,在投资过程中,账户持有人有权进行资产配置进行决策,在股票、企业债券和政府债券甚至国外投资中进行选择。缴费标准全国统一,待遇水平完全看实际投资回报率如何,近十几年来,收益率大约平均8-10%左右,还有超过10%的,非常可观;在这种模式中,国家的责任就是维护资本市场的稳定,提供若干基金管理公司的服务,实施对投资全过程的监管,个别国家通过建立保证基金的方式,对给付水平承担很小的有限担保责任。其典型案例是智利(有6个基金管理公司),香港的强积金也算作此类模式(有19个受托人,321个成分基金)。仅从社保资金的投资回报率和资金的安全性来看,拉美模式基本是成功的。

新加坡模式与欧洲大陆模式和美国模式全然不同,而与拉美模式相仿。该模式也引入个人账户,几乎全部缴费划入账户,进行市场和产业投资;利率由中央政府拟定,定期宣布,全国一个标准,但不是真实的投资回报率。英国前殖民地的十几个国家采取新加坡模式,它被称为“中央公积金模式”。该模式的投资管理完全由国家集中决策,统一投资。

记 者:您介绍了这四种社保模式这么多的特点,您能否对他们做个比较精炼的归纳?

郑秉文:我们可以这样做个概括,这四种模式在融资方式上实际可以划分为现收现付制和积累制,即欧洲大陆模式和美国模式(下简称欧美模式)为前者,拉美模式和新加坡模式为后者。当然,在融资方式上从90年代中期开始又出现了制度创新,那就是混合模式,即我国的统账结合模式与欧洲的“名义账户制度”,我们下面在论述中国改革时可以另作论述。

记 者:这些社保模式的效果如何?他们存在的问题有什么不一样?我们知道,全世界许多国家都在进行社保制度改革,包括欧洲和美国等发达国家,在这些不同的模式之间,他们的改革目标、困难和动力是什么?解决问题的办法和改革的趋势有什么差异性?

郑秉文:这个问题你提得非常好,不同模式确实存在着不同的问题。欧洲大陆模式的主要问题可以归纳为:第一,由于人口寿命预期不断提高,养老成本的支付水平一直呈现出不断高于收入的趋势,这就是人们常说的收不抵支。这是欧洲大陆模式存在的主要问题,也是推动欧洲改革的主要动因。第二,由于欧洲模式的行业性特征,国内范围的劳动力流动不太容易,转移接续很麻烦,即社保制度的便携性很差,对欧洲一体化进程来说就更是一个障碍了,这也是欧盟层面积极推动成员国改革的重要原因之一;第三,社会养老的第一支柱替代率水平较高,而企业年金作为第二支柱不发达,所以,国家的财政负担比美国要高得多。这就是人们常说的欧洲福利国家的弊端所在之一。一言以蔽之,欧洲模式的优点在于其福利水平较高,共济性较强,再分配力度较大,弊端在于国家的包袱沉重,财政压力太大,于是就只好增加税收,加大转移支付力度,人民税赋太重,负担太大,这又反过来导致许多其他问题的产生,如企业竞争力、居民消费能力和劳动激励等问题,社会活力受到影响,从而形成恶性循环。

记 者:那么,与欧洲相比,美国的情况是不是要好一些呢?如果是,原因何在?其它两种模式的情况如何?

郑秉文:虽然与欧洲一样,美国也是实行的现收现付制,但效果却截然不同:美国是当今世界上实行现收现付制最成功的案例,他的当期财务状况非常好,一点困难也没有,根据2006年5月发布的年度报告,截止到2005年12月底,其社保资金余额将近1.9万亿美元,即使一美元的缴费收入也没有,也足够其支付四年的。与欧洲不同的是,美国的替代率较低,只有40%,一般来说只有欧洲的一半左右;此外,由于社保资金完全购买国债,根本不做任何市场和产业投资,资金非常安全,利率在7%左右,由国家承担全部责任,回报率十分稳定。与欧洲相比,还有一个最大的特点,那就是他是一个大一统的制度,而不是像欧洲那样呈碎片化的制度,所有的私人部门和公共部门都必须参加,一个制度,一个税率,一个利率,一个标准,在联邦政府层面大收大支,全国范围地实行统筹,调剂能力非常强,任何公民可在任何地方流动,在任何地方都可领取退休金,具有完全的便携性。

另外,美国的第二支柱即企业年金非常发达,覆盖率较高,50%左右,回报率高,可以弥补基本社保的不足部分,所以,对退休人员来说,其总体退休收入替代率并不必欧洲低。持有企业年金账户的人员2005年人均账户资金高达17万美元。再例如,美国各州公务员都有企业年金,联邦政府也有,收益率非常好,替代率高达110%,如果在加上基本保险的40%,就高达150%。就是说,退休以后的收入要比在职时还要高,所以,美国公务员的腐败现象比较少,非常敬业,各级政府的效率都比较高,非常勤勉,因为非常珍惜他们的工作。最后一个特点是,美国是补救型的制度即政府的作用上是在市场失灵的地方予以“补救”,而不是欧洲的普惠型;美国的社保资源主要是用于救助弱势群体,中产阶级主要靠市场,例如,医疗保险主要是针对65岁以上和穷人这两部分人,而没有覆盖全民的医疗保障,所以,美国的弱势群体是靠美国的社保制度生活的,他们离不开这个政府,而广大中产阶级也非常拥护这个市场制度。这是欧洲所没有的。

记 者:那么美国社保制度的问题是什么?

郑秉文:美国的问题主要是长期的财务可持续性问题,据官方测算,到2017年时当期收支盈余将达到平衡点,收支相抵,在这个拐点之后,随之将出现收不抵支,其巨额资产余额可以一直坚持到2040年,那时,美国社保制度的资产余额将是“零”。所以,美国改革的主要目的是未雨绸缪,而不是像欧洲那样急需解决当期的资金缺口。

拉美模式和新加坡模式存在的问题主要不是资金问题。他们的回报率都很好,缴费比例比欧洲低得多,个人和企业压力都不大;与欧美相比,他们存在的主要问题是两个:一个是覆盖率低一些,一个是替代率低一些,一个是几乎没有社会共济性。所以,他们的优势是在财务上国家没有任何包袱,劣势是个人的福利水平比较低。他们的共性就是资金的安全性非常好。

记 者:您说的这是他们的现状。正如您讲的,全世界所有国家几乎都在进行改革,那么,不同的模式的改革重点有什么不同?难点有什么差异?改革的措施有什么区别?

郑秉文:由于他们之间存在的问题不同,所以他们采取的改革措施及其取向当然也是不同的。首先,欧洲大陆模式的改革措施主要目标是降低成本,增强财务上的可持续性;为此,他们采取的办法大致可以归纳为四种:一是降低待遇水平即替代率水平,二是提高缴费标准,三是提高法定退休年龄以期达到增加制度收入的目的,四是扩大投资渠道,以期提高回报率(主要是日本和韩国等东亚国家)。由于这四种办法大多仅是改变制度的相关参数而已,所以,也被称为“参数改革”,就是小改小革。与“参数改革”不同的是,还有一些国家采取了“彻底改革”的办法,也称为“激进改革”,即对制度的结构进行根本改革,如意大利、瑞典、波兰等将现收现付制改为名义账户制。正如刚才我说的,名义账户制度属于一种混合模式。

其次,美国模式养老制度的改革主要是做案头设计工作,试图将纯粹的现收现付制改造成“部分积累制”(引入个人账户)即采取“彻底改革”的方式,以期应对几十年以后出现的支付危机,方案早在2001年就已出台,但由于民主党的强烈反对和社会舆论的强大压力,本来拟议中的2005年改革最终流产,估计布什任内已无所作为。此外,美国在“非缴费型”福利项目中的改革力度较大,改革取向与欧洲模式相同,主要是提高待遇给付的资格标准,如“1996年福利改革”就主要是针对相关家庭福利项目的。

最后,拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是强调社会公平问题。由于积累制基本解决了财务可持续性困境,社会再分配问题便提到了议事日程。一些国家纷纷在完全积累制之外再额外加上一个基本养老金,并惠及全体退休阶层,不管经济状况如何。这些做法就是世界银行2005年提倡的五支柱理论中“零支柱”的做法,以期提高待遇水平,削减贫困。采取中央公积金的新加坡模式国家试图扩大投资渠道,或是增加个人账户的投资因素,或是增设附加功能等。

记 者:既然上述四类模式都在改革,改革浪潮风起云涌,以应对正在变化的外部社会经济环境,那么,不同的国家有不同的路径依赖、不同的历史文化、不同的社保制度特性,这些国家的改革效果如何?命运和前景如何?

郑秉文:正如您讲的,由于他们所处的社会环境不同,改革的效果也存在着差异性,甚至很大的差异性。首先,改革最困难、阻力最大、效果最差的,是欧洲大陆模式,甚至可以说,欧洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困难,改革屡屡失败。欧洲模式的主要困难在于其制度的碎片化,例如法国由1500多个计划组成,每个计划都是一个利益主体,不同的主体都有自己特殊的利益,护士是护士的,电信是电信的,公务员是公务员的,待遇水平的差别也很大。于是,对哪个计划进行改革都会遭致激烈地反对。十几年来,欧洲大陆的改革成效最小,步伐最小,代价最大,震动最大,最典型的是法国,哪届政府改革都冒着相当的政治风险,甚至总理为此下台也不鲜见;德国改革的行动比较谨慎,没出大乱子,但步伐很小,举措有限;西班牙、葡萄牙等其他国家的情况大同小异。所以,这些国家只能采取参数式改革,即使这样,也是举步维艰。只有意大利情况稍有特殊。北欧国家的情况就更特殊一些,改革动作较大,成效比较显著,这里不做详述。

其次,采取美国模式的国家遇到的困难较小。由于这些国家的社保制度是大一统的,且由于是补救型的,弱势群体是其主要的受益群体,来自社会的阻力就非常小,并且,本来水平就较低,任何改革都不会引起较大震动;因此,欧洲改革遇到的阻力主要来自社会上的不同群体,表现为街头政治和社会骚乱甚至社会动荡,而美国模式则主要来自政党和派别对改革模式之争上,主要是代议制中不同观点的政治纷争,表现在上院下院的争斗和院外集团的压力上,而不在街头上。只要法案通过,全国一盘棋的效率和效果就会立竿见影。而欧洲则相反,即使通过了立法,也会在街头政治压力下而予以废除。简言之,欧洲改革的斗争大多体现在社会与国家、民众与政府、工会与当局的层面上,带有强烈的工人运动色彩,对立情绪非常明显;而美国模式则更多地是通过程序化的方式,体现在政党派别之争上,是改革的不同观点的对立和争论而已。

相比之下,拉美模式和新加坡模式就显得简单得多,因为自上而下的改革模式再加上大一统的社保制度形成了全国性的联动,改革的制度成本非常小,容易进行。他们面临的主要任务是,在一个比较成熟的制度下,如何反贫困的问题。

记 者:您对国外的情况做了比较详尽的介绍,做了归纳,尤其是这四种社保模式的改革前景等情况,也非常详尽。那么,您能否谈谈外国社保制度的基本情况,先谈谈我国属于哪个模式?特点是什么?

郑秉文:我国的社保模式建立于90年代初,这是一个特殊的模式:既不是欧洲模式的,也不是美国现收现付制的;既不是拉美完全积累制的,也不是新加坡中央公积金模式;而是一种制度创新的结果,即是一种混合模式:统账结合,就是社会统筹和个人账户相结合的制度。当初我们建立这样一个混合模式的目的,是为了既要吸取欧美现收现付制的优点即保留再分配的社会共济因素,又引入个人的责任,于是就引入了个人账户即拉美模式和新加坡模式的因素。在当时,这个制度是崭新的,开了历史先河,美国2001年花了半年多时间制定的方案实际就是我们国家早在十年前确定的统账结合模式。

记 者:既然我国模式吸收了上述这四个外国模式的所有优点,那么它应该是非常优秀的一个模式。

郑秉文:是的,从理论上讲,这是一个既考虑到了社会再分配、又考虑到了制度可持续性的制度,是一个在设计上比较理想化的制度。但是,在具体实行中,当年曾经预料到的问题和没有预料到的问题都出来了,他们合在一起,共同发生作用,给我们现在这个制度提出了新的挑战。

记 者:哪些是预料到的困难?哪些是没有预料到的困难?

郑秉文:所谓预料到的困难就是转型成本问题。当我们翻阅当年的研究文献时发现,向部分积累制过渡会遇到转型成本问题,有的学者预测说两、三万亿人民币,有的研究成果预测可能是七、八万亿不等。总而言之,要想建立个人账户,就必须要另外为它找钱,把它做实,解决这一代人的两次支付问题,这个问题当时是预料到了。

所谓没有预料到的问题是资金的投资问题。现在看来,资金投资回报率如何解决,这在当时是没有考虑到的,尽管现在我们的资本市场已经建立起来了,但还是不能解决这个问题。我说的这两个问题只是简单的归纳,实际情况要比这复杂得多。

记 者:我国基本社保制度存在一些不尽人意之处,这是肯定的,因为我们刚刚建立起现代社保制度只有十几年的时间。那么,国外的经验教训给我们以什么样的启发?我们目前最大的困难是什么?

郑秉文:我们的制度确实存在一些问题和一些困难,正如我刚讲的,足以动摇我们这个制度长效机制的问题主要有两个:第一个是,对外部而言,社保制度门槛太高,难以覆盖全社会。这也是始料不及的。我国虽然版图大,发展水平很不平均(其实美国也是如此,只不过程度不同罢了),但是,对基本社会保障制度来说,它应是一个标准的制度,而不应形成许多不同的小制度。我们的基本社保制度即城镇社保制度门槛太高,便携性太差(异地转移难以接续),从而导致农民工、农村人口、失地农民、公务员和事业单位等几大群体不能覆盖进来。即使在城镇,灵活就业人员、非正规部门人员等都没有参保的愿望,制度激励不足,没有足够的吸引力,更不用说城镇居民以外了。

  据统计,2005年全国流动人口1.5亿,到2020年全国将有2.2亿农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。而目前基本养老制度覆盖人口只是城镇人口,2007年1月最新的统计数据是1.86亿,且将近1/3是退休人口;基本医疗覆盖的人口是1.57亿,失业保险覆盖1.12亿,工伤覆盖1.02亿,生育保险是0.64亿。出路只有两个,一是改造城镇的基本社保制度,使之具有覆盖其他群体的“张力”,一是为农民工等所有其他群体另立制度。我认为,后者是不可行的,我们不能步欧洲碎片化制度的后尘。这个问题已经非常尖锐地摆在面前,我们再也不能让农民工等弱势群体继续徘徊在社保大门之外。在国外文献中,这叫作“社会排斥”,是政府丧失公信力的典型表现。存在着社会排斥,就意味着在社保制度上是三元结构、四元结构……从而会产生许多其他社会问题,如全国范围的劳动力流动受到影响,这些弱势群体不能融入社会,引发一系列社会犯罪问题,和谐社会的建设受到严重影响。所以,剩下的问题就是,我们如何改造这个基本社保制度,如何使之具备可以覆盖全社会的“张力”。

记 者:那么,第二个最大的困难是什么?

郑秉文:第一个问题是指社保制度对外没有“张力”,人们不愿意加入,制度没有吸引力。第二个问题是对内部而言没有“活力”,即这个社保制度投资方式存在缺陷,于是便导致潜在的财务风险和治理危机,这是“内生性”的困难。其表现主要在投资的两个方面:一是个人账户资金的投资效率问题。经济学的常识告诉人们,当人口增长率与投资收益率之和低于社平工资增长率时,现收现付制就存在着优势,积累制就应放弃;目前来看,2000年辽宁试点、2005年吉林黑龙江试点的回报率不到3%左右,仅能勉强抵消通胀率,但却远远低于近十几年来两位数的社平工资增长率,尤其是,在高速经济增长期的经济体里,工人在账户里辛苦积攒二十年(设想以1987年的水平为例)或三十年之后,在退休时如果仅能买几袋维持一两年的大米,这显然是没吸引力的一个制度。如果几十年后由财政转移支付予以弥补,那就等于把当前的财务风险转移到了未来。这是账户资金问题。

另一个是社会统筹资金也存在着重要的缺陷。上海社保案说明,社会统筹资金由于统筹层次太低存在着巨大的潜在风险。目前除个别几个省以外,绝大部分是县市级统筹。地方统筹时时刻刻存在着道德风险,违规挪用、利益输送和滋生腐败将难以避免。上海社保案告诉人们,社会统筹资金有两个重要问题需要马上解决:一是要尽快完善治理结构,建立起一个防止腐败的防火墙;制度问题不解决,上海大案将是冰山一角。早在两年前,就有广州8亿社保资金“在外营运”的挪用事件。社保资金连安全性都没有制度保障,谈何收益率问题?另一个是尽快建立起一个有效率的投资渠道和管理体系。现在的规定是只能购买国债和银行协议存款,这显然就形成了与社平工资增长水平之间的巨大缺口。

记 者:您讲的这两个制度障碍对我国社保制度的发展到底会有什么样的副作用?刚刚闭幕的十六届六中全会明确提出,到2020年我们将建立一个基本覆盖城乡的社保体系,您说的这两个困难带来一些什么样的影响?

郑秉文:会产生一些负面的影响。首先,我们这个城镇基本制度存在如上缺陷,十六届六中全会明确提出的2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一是建立起一个“覆盖城乡居民的社会保障体系”,可以说,不改造目前这个制度的架构就不可能完成这个任务。众所周知的一个事实是,即使在目前的城镇,参加社保制度的也基本只是国企,广大的非国有企业和大量的灵活就业者等非正规部门还是被排除在外。这就可想而知,到2020年我们只有13年的时间,要建立一个覆盖城乡居民的社保体系对三农来说是多么的困难。

其次,门槛这么高,这么多人想进又进不来,这有悖于社会公正,十六届六中全会已明确指出,要“加强制度建设,保障社会公平正义”。社保制度覆盖率如此之低,这是对社会公平正义的最大讽刺。我国是在世界上覆盖率最低的国家。覆盖率过低就将失去建设和谐社会的起码评价标准。

第三,如果仅仅为了扩面而扩面,为了完成任务而为其他不同群体建立许多不同的制度,那就等于是建立了一个碎片化的社保制度,那就等于把当前的社会不和谐推向了未来,那时,欧洲今天遇到的问题我们明天也将会遇到。

记 者:既然存在问题,那么如何解决和克服这些困难,既能实现社会公正,让更多的人分享经济高速发展的好处,同时又能切实可行地这个社保制度具有较高的效率,解决财务可持续性问题?

郑秉文:实际上,在坚持部分积累制的前提下,这只是个技术路线的选择问题,或者说,是部分积累制不同实现形式的深化认识和与时俱进的问题。我认为,除了统账结合以外,另一个重要的部分积累制的实现形式就是名义账户制。我们前面罗列的那么多的制度困难:投资渠道不畅、资本市场不成熟、统筹层次过低、转型成本巨大、上海社保案的制度腐败等诸多问题,在名义账户制面前均可迎刃而解。至于为什么能如此解决,这里就不详谈了。总而言之,我这里强调的是,我们对部分积累制的认识不能抱守残缺,故步自封,最近10年来的制度创新已扩大了部分积累制的内涵和外延。

现在的这个制度设计,对当前我国经济发展的贡献是有负面作用的,是不适应和不配合的:当前我国的外贸依存度太高,高达80%,为世界之最(相比之下,美国、日本、印度、德国大体稳定在20%以内);外汇储备已于2006年10月超过万亿美元,为全球外汇储备第一大国;储蓄率太高,已达47.9%,也是世界之最(美国为14%,英国15%,欧元区为21%,日本28%,中东欧19%,西半球和非洲国家21%,独联体国家30%,亚洲新兴经济体32%,中东35%);此外,商业银行储蓄已过15万亿,邮政储蓄已过万亿,住房公积金缴存余额高达6864亿元(到2006年5月底,累计归集公积金总额10831亿多亿元,缴存人数将近6300多万)。这样的结构已对拉动内需形成了相当不利的影响,根本没有必要再另外建立一个积累性质的个人账户。

再来看消费,我国最终消费已达到历史最低水平,从上世纪80年代占 GDP比重62%下降到2005年的52.1%,居民消费从1991年48.8%下降到2005年38.2%。与此相反,同期世界平均消费率高达78%—79%。储蓄率过高、消费率过低的结构性矛盾引发的一系列问题,已成为当前金融调控需要应对、经济发展需要解决的最突出最尖锐的挑战,已威胁到外国经济的可持续发展。

面对这样的矛盾,社保制度这个子系统不但没有为经济结构失调“解压”,反而却会“增压”,做实个人账户就会对扩大内需产生负面作用;就是说,我们这个社保制度对经济结构是不配合与不适应的。况且,大概念下的社保资金沉淀总额已近万亿:统筹资金4000多亿、东三省试点账户资金300多亿、农村养老保险资金300多亿、医疗保险资金1300亿、失业保险资金511亿、工伤和生育保险资金230多亿、全国社保基金理事会2400亿元、企业年金将近900多亿元;如此之大的资金存量,其投资问题对本来就早已出现的银行流动性过剩再次形成了压力,一方面,不仅成为制约扩大内需的一个沉重负担,另一方面又没有一个较好的投资保值渠道,这能不孕育着潜在的投资冲动和金融风险吗?地方政府突破社保资金投资限制,暗渡陈仓,这早已是公开的秘密,这能不出现上海社保案吗?所以,对于基本社保制度来说,我们不必、无需再制造一个积累性质的制度和做实的账户。

记 者:既然社保资金存量如此巨大,我们总不能对其听之任之,在目前制度框架下下,您认为应采取什么样的比较合适的投资方式? 

郑秉文:社会统筹资金应全部购买特种社保国债,可以允许省级政府发行一部分特种定向社保债券,中央政府发行一部分,两级政府承诺利率,这样既可以体现中央政府对构建和谐社会所承担的经济责任,让全体国民分享高速增长的好处,有可体现地区之间的差异性。对今年8省扩大试点中央补助部分由全国社保基金理事会营运,我觉得这个问题可以讨论。照我看,既然一些省市已经做实个人账户,那么就应采取“混合型名义账户制”的运作方式,把做实的部分和没有做实的部分结合起来,扩大个人账户规模,甚至我认为应该将雇主和雇员的缴费全部百分之百地划入个人账户,由劳动社会保障部建立了一个投资公司,集中起来统一对做实的和没做实的部分均实行封闭型的混合运行模式,采取“混合型名义账户制”投资方法,自我平衡,封闭运行;利率的设定有两个原则:名义账户或按参保者增长率设定,每年公布一次;做实的账户按实际投资收益率计算;两者相加就是个人账户的收益率。

采用“混合型名义账户制”之后,就可降低缴费水平即降低进入门槛,例如从目前的28%下调至15%,全部缴费100%地划入个人账户,使其具有完全的便携性和私有性,像银行存款账户那样,具有100%的缴费激励,那时,就真正地变“要我缴费”为“我要缴费”,这个制度的吸引力可迅速解决扩面的问题,进而实现全国“一个制度”的目标,实现全国统筹,避免制度碎片化的趋势。这样,农民工和农民就会马上加入进来,他们年轻,在几十年之内都将成为“净缴费者”,制度收入在几十年内都将收大于支。将现行的统账结合制度改造成“混合型名义账户制”十分容易,只是个电脑软件的“后台操作”问题而已,几乎无需任何改造成本。至于政府的责任,可以引入一个非缴费型的基本养老金,以替代现在的统筹部分,资金来自于一般税收。

记 者:这样的制度能解决农民工问题吗?

郑秉文:完全可以,因为这样的制度就像银行存款一样,具有100%的激励;谁听说农民工不存款了?现在北京服务行业里排长队的恐怕只有银行了,其中肯定有相当一部分就是农民工。而目前的制度下,农民工异地打工“退保”现象十分严重,因为社保制度不能像银行存款那样在全国各地可以随身便携,就连城镇职工都难以异地转移接续,更何况农民工了,它们当然要退保了。农民工2亿人,参加基本养老保险的只有1700万,刚到8%;工伤和医疗稍好一点,是2538万和2367万人,刚超过10%。所以,在这样的制度下,要想到2020年使之覆盖城乡,那几乎是办不到的,变通的办法只能是为他们另外建立制度,但这对子孙后代是不负责任的。我的建议是改造城镇基本制度,让他具有覆盖农民工的制度特性和能力。

记 者:您研究国外社保模式的最大体会是什么,或说,对我国的最大启示是什么?

郑秉文:我的一个最深切的体会就是,国家应有一个确定的理念和方向,要明确一个模式,摸着石头过河的时代已经过去了,国外的什么适合我们、什么不适合我们,几乎已经一目了然,他们的经验都是现成的,他们的教训都是明摆着的,我们要进行选择,要做出决定。前几天在中国人民大学参加一个中德社保研讨会,一些德国人的发言使我感受颇深:德国100年来经历了两次世界大战和几次经济大萧条,这使他们深刻地认识到,德国是不能搞积累制的,那是不安全的,德国再也不应去冒这个险,应该坚持现收现付的理念,在这个理念下进行改革,德国社会对此已基本达成共识。我觉得,不管他们的理念正确与否,但有一条:他们的头脑是非常清楚的,制度追求也是非常明确的。

我们到了选择的时候了,否则,部门之间、中央与地方、民间与官方之间,都从本位出发,制度建设难以协调,甚至相互冲突,自我拆台,自毁长城。部门制定的方案难免带有本位的色彩,这是正常的,问题是国家要有个主心骨,否则,这届政府做实账户8%,下届做实5%或3%,完全顺其自然,非常随意,没有理念,没有预期,没有“为什么”,这比每届政府想法不一致甚至导致冲突更为可怕,因为这毕竟还有思路,有预案。我们到了选择的时候了,否则,诸如全民低保、全民医疗等子系统方案出台并执行之后才发现与我国的大福利制度不配套时再“掉头”,那就为时晚矣。到那时,如果再改回来,我们还需支付另一笔转型成本。

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