建立农村“低保”制度、解决农村温饱问题的建议

(摘要)

亚洲开发银行驻中国代表处

2004年2月1日

要点:

  • 中国农村剩下的未解决温饱人口主要是缺乏劳动能力或基本生存条件的人群,对这些人口继续沿用开发性扶贫方式,不仅成本很高,而且也很难根本解决问题;
  • 建议通过建立农村“低保”制度,从根本上解决人均年收入在627元以下农村人口的温饱问题;
  • 以此种方式全面解决农村温饱问题,所需资金很少,中国政府完全具备这样的财力与能力;
  • 通过建立农村“低保”制度来全面解决农村温饱问题,适时调整中国农村扶贫战略目标和思路,既有利于提高中国农村开发性扶贫政策的有效性和针对性,也有利于实现统筹城乡社会经济发展和全面建设小康社会的战略目标。

一、中国农村扶贫面临新的挑战

中国政府从1986年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划。通过采取一系列强有力的措施,中国农村扶贫取得了举世瞩目的巨大成就。未获温饱农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。与此同时,贫困人口集中地区的基础设施、农业生产条件也得到了比较显著的改善。

在看到中国农村扶贫开发取得重大进展的同时,也应清醒地认识到2000年以后中国农村扶贫的形势和特点,已发生显著变化。

剩下的未获温饱的农村贫困人口(即人均年纯收入低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群。据有关部门统计,在上述的2820万人中,有560万人为五保户[1](占20%),979万人为残疾人口(占35%),800万人(占28%)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区,最终需要搬迁移民。其它未获温饱人口中,有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式,不仅成本很高,而且也很难根本解决问题。

统计表明:尽管2000年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长,但农村绝对贫困人口减少的速率不断下降[2]。这也表明,继续沿用目前的扶贫方式,对于解决剩余农村贫困人口的温饱问题可能是事倍功半。换言之,要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。

[注1:这三类人口之间有部分重叠。注2:2001 2002年年均扶贫投入分别为“八五”期间和“九五”期间的3.7倍和2倍,而每年减少的农村绝对贫困人口却不到这两个时期的一半和三分之一。]

二、建立农村“低保”制度,全面解决未获温饱贫困人口问题

基于中国农村扶贫开发出现的新形势和特点,我们认为应该通过建立农村最低生活保障制度来解决农村未得温饱人口的贫困问题,而且在中国政府已经完全具备这样的财力与能力。

  1. 国家统计局资料显示,2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人,他们的年人均纯收入为531元。如果把农村最低生活保障线确定为627元,以2002年的口径计算,这仅需要27.07亿元,相当于当年国家财政支出的0.12%。国家财政完全有能力承受这部分支出。
  2. 目前中国农村绝对贫困标准(人均627元)是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物(即每人每天2100大卡的热量和最低必需的蛋白质标准)和非食物消费需要制定的,食物支出部分占全部支出83%。从中国目前的经济发展与生活水平来看,农民人均收入达到这一标准,平均来说,应该能维持最基本的温饱水平。这一标准低于人均11美元的国际贫困线,但是事实上各国的最低保障线也往往是低于贫困线的。
  3. 毋庸置疑,由于各地的物价水平与相对生活水平不同,627元的最低标准,对于沿海发达地区,甚至于部分中部地区来说是低了一些。在具体发放时,中央财政可按统一标准向各地支付低保资金。各地可根据地方的财力与具体情况调高本地的农村低保标准。发达地区生活水平较高而地方财力又比较充足,略微调高低保线既是合情合理的,地方财政也有能力提供一定的补贴。事实上,城市的低保制度也是不同地区确定不同的保障线。

三、建立农村最低生活保障制度意义深远

建立农村最低生活保障制度来解决农村贫困,是中国农村扶贫战略目标和思路的一次重大调整。它的实施对未来中国农村扶贫、“三农”问题的合理解决和农村社会的稳定与进步,都具有深远的意义。

  • 建立农村最低生活保障制度,从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题,可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题,包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题;
  • 建立农村最低生活保障制度,使城乡居民都享有最低生活保障的权利,有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别,从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。
  • 建立农村最低生活保障制度,进一步向全国人民以及国际社会表明政府关注全体人民的基本生存权和发展权的具体行动,也可以彰显政府在解决所有人民基本生存权这一最基本的人权方面的更大努力。
  • 建立农村最低生活保障制度,并不意味着当前的开发式扶贫工作可以放松。事实上,以人均收入11美元的国际标准衡量,除了这2820万人之外,中国还有约6000万纯收入介于627869元(为中国2002年农村低收入人口标准,接近11美元的国际标准)的低收入人群。他们刚刚跨过温饱线,极易返贫。但是与上述的2820万人不一样,这部分人是有生产能力的,开发式扶贫方式对他们更为适宜。对无生产能力的人群和有生产能力的不同人群,采用不同的扶助方式,可提高扶贫政策和措施的针对性和有效性,减少二者混淆时造成的误区,从而为更有效地利用扶贫资源和从事扶贫制度创新,提供可能。

四、实施建议

建立覆盖所有农民的农村最低生活保障制度,在实施方面,应该在总结已有农村最低生活保障制度试点地区的经验和教训的基础上,请有关部门与专家研究提出具体方案,我们仅提出以下初步设想供有关部门参考:

1,尽快建立覆盖全国农村的最低生活保障制度的实施管理办法,由民政系统专项负责,同时由扶贫办和其他相关部门进行配合;

2,确定县级政府为实施农村“低保”制度的主要管理层,同时对建立农村最低生活保障制度所需资金实行专项转移支付,以确保资金来源的稳定性,也可加强对该项资金的管理和监督;

3,由于目前缺乏省以下未获温饱的农村贫困人口的资料,可以考虑中央按各省(市、自治区)农村贫困人口和农村低保线与实际收入缺口,向省进行的贫困对应分析技术应用(poverty mapping)试点工作,已取得比较理想的结果。采用该项技术,可以将未获温饱的贫困人口数字分解到乡镇一级。因此,在许可的条件下,也可应用这项技术将农村低保资金拨付到乡镇一级。在乡镇以下,为了增加透明度、减少低保资金的流失,可以采取由贫困户申请、村委会提名、村民(代表)大会通过并张榜公布、最后由乡镇民政部门审核批准的参与式的发放方式,充分发挥最接近基层的社区和乡村组织在选择和确定农村“低保”对象、管理“低保”资金中的作用。

4,在国家财力允许的情况下,国家可以逐步提高农村低保线,同时逐步建立农村初级医疗保障制度与贫困家庭学生免费义务教育制度,减轻贫困户的其他负担。对不具备基本生存条件地区的800万人口,还应通过提供免费或补贴的职业培训、优先招工等措施,创造有利条件,动用政府的力量让这些地区的青年人能先进城打工,缓解当地的资源压力,增加家庭的收入,为将来全部搬迁创造条件。

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